오석홍 외 공저, 『행정개혁실천론』(법문사, 2008)

15-65면

2008 대학입학제도 개선안의 정책과정

I. 서론

필자는 문민정부 시절 약 20개월(1995.12-1997.8) 동안, 그리고 참여정부 시절 1년 남짓(2003.12-2005.1) 두 차례에 걸쳐 도합 약 32개월 동안 교육부장관(두 번째는 부총리 겸 교육인적자원부 장관)을 역임했다. 행정학자로서 학문적 전공영역인 정부에 들어가 정무에 관여하고, 직접 행정을 실천할 수 있었던 일을 소중한 경험이라고 생각한다. 이 글은 필자가 직, 간접적으로 관여했던 ‘2008 대학입학제도 개선안’의 형성으로부터 그 첫 시행까지의 정책과정을 분석하고 평가하는 것을 목적으로 한다.

주지되듯이 대학입학제도는 전 국민의 초미의 관심사이다. 따라서 그 변개과정에는 주요 교육주체와 이해관계자뿐만 아니라, 대통령, 청와대를 포함하는 정부수뇌와 언론, 시민사회가 두루 참여하며 관여의 밀도도 높고, 그 정책과정 또한 복잡하고 역동적이다. 또한 대입전형 과정이 차세대 인재의 선발과정이므로, 어떤 인재를 어떻게 선발하느냐를 둘러싸고 정치적 세력 간에 이념적 갈등이 야기되는 경우가 많다. 그런가 하면, 다른 정책들의 경우, 정책결정까지 많은 사회적 관심이 집중되다가 일단 정책이 결정되고 집행단계에 들어서면 관심이 크게 퇴조하는 경우가 많으나, 대입정책의 경우 개선안이 확정된 이후에도 주요 쟁점을 둘러 싼 사회적 갈등과 논란이 계속되고, 그 시행과 더불어 증폭되는 것도 특징적이다.

정확이 말하자면, 2008 대입제도 개선안은 대통령자문기구인 교육혁신위원회가 마련하고 교육인적자원부(이후 교육부)가 집행하는 것으로 구도화 되어 있었다. 그런데 혁신위가 지나치게 급진적 이념을 표방하며, 파격적인 입시개혁을 준비하고 있기 때문에. 필자가 당초의 예정된 것 이상으로 정책과정에 깊게 관여하여 그 물꼬를 바꿔 보려고 노력했던 사례이다. 따라서 그 형성 및 집행과정에는 우여곡절도 많았고, 밖으로 노정된  공식적 과정 외에 비사(秘史) 류의 드러나지 않은 비공식적인 과정도 적지 않았다.  필자는 장관으로서 그 소용돌이의 한 가운데 있었기 때문에, 적어도 2004년 10월 27일, 2008 대입제도 개선안이 확정, 발표되는 시점까지의 전 과정에 관해 가장 많은 지식과 정보를 갖고 있고, 전반적 연관구조 속에서, 전체를 균형 있게 볼 수 있는 장본인이라고 생각한다. 그 이후 과정에는 직접 참여하지 않았으나, 장관직을 물러난 이후에도 일의 흐름을 예의 주시하며 정보수집과 분석을 계속해왔기에 정황을 비교적 소상히 이해하고 있다. 바로 그 점이 필자가 이 주제를 잡게 된 가장 큰 이유이다.

필자는 스스로를 중도개혁주의자라고 생각하고 있다. 따라서 장관으로서 대입제도 개선에 관여하면서도 지나친 이념적 편향을 피하고 현실에 근거하여 점진적인 개혁을 추구하려고 노력했다. 필자가 관여하여 천신만고 끝에 마련했던 2008 대입제도는 단 한 차례 시행 후 새 정부에 의해 실패로 낙인찍히고, 폐지에 가까울 정도로 그 취지와 내용이 크게 바뀌었다. 따라서 이 글은 결국 ‘실패의 기록’이기도 하다.

II. 대입제도의 특성과 역사

1. 대입제도 및 대입제도 정책과정의 특성

한국인의 교육열은 가히 전설적이라는 말을 자주 듣는다. 그런데 그 중에서도 특히 대학입학 및 그 제도변화에 대한 전 국민적 관심은 폭발적이다. 실제로 많은 학부모들은 대학입학 이전의 교육과정, 즉 초. 중등학교 과정은 이른바 명문대학에 들어가기 위한 준비과정이며 수단에 불과하고, 명문대학 입학은 출세와 계층적 상향이동, 그리고 미래의 바람직한 삶을 위한 필수조건으로 인식하고 있다. 또 이러한 인식은 거의 전국민에 확산되어있다. 그러다 보니 대학입학을 좌우하게 되는 대학입학제도에 대한 관심도 전 국민적이며, 그 열기도 대단한 게 사실이다.

따지고 보면 대입문제는 그 이하의 교육과정, 특히 중등교육과정과 직접적으로 연결되며, 사교육비 문제와도 밀접한 연관을 갖고 있다. 대입제도가 어떤 모습으로 형상화되느냐에 따라 중등교육과정의 실제가 달라지며, 사교육비도 줄 수도 있고, 늘 수도 있다. 따라서 대학입시는 공. 사의 교육영역을 포괄하여, 초. 중등, 대학 및 평생교육 등 전 교육과정에 막대한 영향을 미치며, 그 모든 것과 밀접하게 연계되는 연결고리이다. 돌이켜 볼 때, 그 동안 우리나라의 대학입시제도는 어느 시대를 막론하고 이른바 입시위주 교육을 양산하여 학교 교육의 본질을 크게 왜곡시켜 온 것도 사실이다. 그런가 하면, 대입제도는 대학서열화, 학벌사회 등 우리 사회의 주요한 구조적 문제와 깊게 얽혀 있다. 따라서 진보적 입장에서 본 다면, 대입제도가 대학서열화를 해체하는데 기여해야 한다는 명제가 제시될 수 있다.

일이 이렇다 보니 역대정권도 대입문제에 큰 관심을 표명했다. 그 동안 정권이 바뀔 때 마다 교육개혁의 기치를 높이 들었고, 그 안에는 언제나 대입제도 개혁이 핵심으로 자리하곤 했다. 그 때문에 대입제도는 그 자체로서 이미 교육문제를 넘어 정치쟁점으로 부상하곤 했다.

민주화는 이해갈등을 더 격렬하게 표출시킨다. 대입문제를 비롯한 제반 교육현안은 특히 1987년 6월 항쟁이후 민주화가 진척되면서 수면위로 크게 부상했고, 그 를 둘러싼 이익갈등 또한 심화되었다. 학부모, 유관 교육시민단체, 언론, 정당, 전문가들, 심지어는 학생 들 자신까지도 주요 교육현안에 목소리를 내기 시작했고, 집단적 이익을 거침없이 표출하곤 한다. 교육, 대입과 연관된 각종 공청회, 세미나, 그리고 집회가 연중 곳곳에서 열린다. 같은 학부모들도 서울의 강, 남북이 갈라지고, 평준화 지역 학부모와 특목고, 자사고 학부모, 비평준화 지역 학부모의 입장이 다르고 그들 간의 집단갈등 또한 격렬하다. 특히 대입문제를 둘러싼 이익갈등은 그 중에서도 가장 치열하며, 따라서 이를 조정, 중재, 통합해야 할 교육당국의 부담과 일의 몫은 매우 크다.

그런가 하면, 교육 및 대입문제는 미래의 인재를 어떻게 키우느냐는 문제이며 이는 차세대 인적자원의 형성 및 그 성격을 좌우하는 문제이므로 이념적 함의가 매우 크다. 특히 이들 쟁점들이 사회계층의 형성 및 이동, 정치적 이념지형에 크게 영향을 미치기 때문에 곧장 정당 및 시민사회집단들 간의 격렬한 이념적 갈등을 야기하는 경우가 많다. 따라서 실제로 교육부문처럼 첨예한 이데올로기적 갈등이 도사리고 있는 곳이 없고, 특히 대입을 둘러싼 이념적 쟁론은 매우 치열하다.

바로 위의 여러 가지 이유 때문에 대입제도는 우리 사회의 가장 예민한 정치, 사회적 쟁점이며, 그 정책과정에는 비단 일차적 유관 집단들뿐만 아니라, 전 정치.사회집단들이 직, 간접적으로 참여한다. 또한 그것은 다분히 정권적, 이념적 차원의 쟁점이며 거기에는 대통령도 깊숙이 관여한다.

대입제도 결정과정은 이처럼 매우 복잡하고, 다양한 이해관계가 격렬하게 착종하는 과정이므로, 그 과정은 공식적 과정의 연쇄만은 아니다. 거기에는 장막 뒤에서 전개되는 보다 치열하고, 숨 가쁘게 전개되는 비공식과정이 도사리고 있다. 바로 이 비공식적 과정 속에서 암투가 빚어지고, 세력이 형성되고, 또 갈등이 조정된다. 따라서 정책결정의 전 과정을 조감하기 위해서는 공식적 결정과정과 그 문서화된 기록과 자료들뿐만 아니라, 그에 못지않게 중요하고, 역동적이며, 저 뒤에 깊숙이 가려있는 비공식 과정을 함께 보지 않으면 안 된다.  이 글에서는 이 두 과정을 함께 보려한다.

여기서 아울러 밝혀야 할 것은, 대학입시가 전 국민의 초미의 관심사이고, 거기에는 치열한 이해관계와 정서, 그리고 이념이 투사되므로  대입제도를 개혁하는 일은 다른 어떤 정책결정보다 더 어려우며, 그 때문에 정책적 타당성이 높은 개선안도 그 집행과정에서 왜곡되기가 일수라는 사실이다. 그런가 하면, 어떠한 개선안도  많은 이들 을 만족시킬 수 없으므로 정책결정 이후에도, 또  그 시행과정에서도 제도에 대한 사회적 논란은 끊이지 않는다. 입시와 연관된 이러한 불만과 쟁론은 다시  대입제도의 잦은 변개를 낳고, 또 모든 정권들로 하여금 새로운 ‘입시개혁’을 시도하게 유도하는 주요한 원인이 되곤 한다.

2. 대입제도의 역사

대입제도의 역사를 논의하기 위해서는 대학입학제도의 주체와 전형방식, 그리고 대입제도의 기능 및 목표에 대해서 잠시 언급할 필요가 있다. 왜냐하면 대입제도의 역사는 이들 변수들이 시대에 따라 어떻게 조합하느냐를 기록한 역사이기 때문이다.

대학입학 전형과정의 세 주체는 고등학교, 국가, 대학이다. 세 주체는 각각 i) ‘고교내신성적’ ii) 수학능력시험, 학력고사 등 ‘국가관리시험’, 그리고 iii) 필답고사, 면접, 논술을 포함하는 ‘대학별 고사’를 주관해 왔다. 대입제도의 역사를 보면, 이들 세 주체가 주관하는 전형자료 중 어느 것을 중시 하는가 혹은 이들 자료들을 어떻게 조합하는가의 문제이며, 따라서 대입제도는 이들 세 주체간의 상대적 영향력 관계를 반영하게 된다. 구체적 대입과정에서 대체로 이들 세 가지 전형자료 중 한 가지를 택하거나 혹은 두, 세 가지를 조합하게 된다.

대학입학 제도는 ‘‘학생선발의 객관성과 공정성 확보’, 학교 특히 ‘고등학교 교육의 정상적 운영’, 그리고 ‘대학의 학생선발권 보장’ 이라는 세 가지 주된 기능을 수행한다. 따지고 보면 이들 세 기능은 어느 것 하나 소홀히 할 수 없는 대입제도의 주요 목표들이다. 여기 더하여 ‘대학서열구조의 타파’를 대입제도의 기능으로 내 세우기도 한다. 이들 기능들은 대입제도의 목표로 제시되기도 한다. 상대적으로 보면, 고등학교의 입장에서는 입시제도는 고등학교 교육 정상화에 가장 많은 관심을 가지며, 대학은 대학의 자율성이라는 입장에서 학생선발권 보장에 더 집착한다. 이에 비해 국가는 일차적으로 학생선발의 객관성과 공정성 확보에 관심을 기울이는 경향이 있으나, 보다 근원적으로는 고등학교 교육의 정상화에 깊은 관심을 가게 되며, 아울러 대학의 학생선발권 보장에도 적절한 관심을 나누지 않으면 안 된다. 따라서 가장 관심의 폭이 넓다고 볼 수 있다. 이에 더하여 입시개혁을 사회의 구조개혁과 연계시키려 할 때에는 대학서열구조의 혁파도 주요 입시개혁 목표로 등장할 수 있다. 그러나 이 모든 것을 포괄하는 가장 큰 우산은 학교교육 내지 공교육 정상화이며, 따라서 대학입시제도가 어느 정도 제 궤도에 오르면, 이것이 포괄적 목표로 등장하게 된다.

대입제도는 1945년 해방이후 지난 60년간 모두 16차례 바뀌었다. 평균 3년 10개월에 한 번씩 변한 셈이다. 그 때문에 잦은 제도적 변개에 대한 국민적 불만이 큰 게 사실이다. 그런데 대체로 보면, 해방이후 1990년대 초까지 우여곡절이 있었으나, 전체적 경향은 초기의 대학별 고사에서 국가주도 내지 국가관리 하는 시험체제로 변화했다. 1960년대 이후, 대학진학 욕구가 상승하고 경쟁이 심화 되면서 대입과 연관하여 부정과 비리가 빈발했던 것이 이러한 체제 전환의 주요한 이유였다.

1961년 5월 16일 군부 꾸데타로 권좌에 오른 군사정부는 교육쇄신방안의 하나로 1962-63년 대학입학자격고사를 도입했다. 이후 1964-1968년간 대학별 단독시험체제로 회귀하였으나, 1968년 대입예비고사제가 도입되면서 다시 국가관여의 폭이 증가한다. 이는 예비고사 합격점을 통과한 자에 한해 본고사를 치를 자격을 주는 방식으로, 예비고사와 본고사를 함께 치르는 전형방법이다. 이 제도는 1980년 신군부가 단행한 1980년 ‘7.30 교육개혁’으로 본고사가 폐지될 때가지 지속된다.

신군부는 본고사 대신 학력고사와 내신만으로 학생을 선발하도록 조처했다. 이렇게 내신이 대입전형 요소로 처음 등장하게 된다. 대입전형과정에서 국가의 주도성이 다시 강화되고, 이 체제는 1993년까지 지속된다. 이후 1994년 다시 ‘수학능력시험+본고사’ 체제가 부활하였으나, 본고사 실시에 따르는 문제점이 부각되면서 1996년 폐지된다. 되돌아 볼 때, 1960년 초부터 1990년대 중반에 이르는 기간 동안 학생선발 과정에서의 역할을 둘러싸고 국가와 대학 간의 갈등이 있었으나, 국가의 주도성은 대체로 유지되었다고 볼 수 있다. 또한 이 기간 동안 주요 입시기능 중 ‘학생선발의 객관성과 공정성 확보’가 가장 앞세워 졌고, 간헐적으로 ‘대학의 학생선발권 보장’이 얼마간 부각되었으나, 정작 중요한 ‘고교교육의 정상화’는 거의 고려되지 못했다. 그런가 하면 입학전형과정에서 ‘시험점수’가 유일한 비교 잣대였고, 지적 잠재력이나 창의성, 특기, 인성 등 다른 요소들은 거의 고려가 되지 못했다.     1995년 5월 31발표된 ‘5.31 교육개혁’은 이러한 대입제도 역사를 본질적으로 바꿔 놓은 역사적 분기점이다. 5.31 교육개혁은 대학 입학전형과 연관하여 공교육의 정상화를 대입제도의 주요 목표로 내세우고, 아울러 대학의 자율화,  다양화, 특성화를 강조하고, 학교생활기록부 제도의 의미를 크게 부각하였다. 이때부터 시험점수를 잘 받는 학생뿐만 아니라 다양한 영역에서 능력을 발휘하는 학생들에게도 대학의 문호가 개방되었다. 성적보다 잠재적 발전능력을 강조하게 된 것도, 사회적 형평성을 고려한 특별전형도 여기서 시작되었다.  ‘5.31 교육개혁’은 이후 전개된 입시제도 개선의 뿌리이자 모태로서 기존의 입시제도와는 그 철학과 전형방식에 있어 현격한 차이를 보여준다. 5.31 교육개혁이 표방했던 ‘공교육 정상화’의 정신을 담은 새로운 대입제도가 1967년도부터 시행되어, 2002년을 거쳐 2008년도까지 이어지고 있다. 따라서 대입제도의 잦은 변개에 대한 비판에도 불구하고, 문민정부이후 대입제도는 ‘공교육 정상화’라는 뚜렷한 목표를 지향하며 같은 길을 걸어 온 것은 부인할 수 없다.

국정브리핑 특별기획팀,『대한민국교육 40년』, 한스미디어, 2007, 14-24면.

5.31’ 교육개혁은 입시제도와 학교교육을 연계시켜 학교교육을 활성화하고 입학 적격자 선발에 타당성을 높이며 학생들의 과외욕구를 경감시킨다는 점을 크게 강조함으로써, 처음으로 ‘공교육 정상화’를 입시개혁의 최우선 목표로 부각시켰다.‘이후 공교육 정상화는 대입제도의 부동의 첫 번째 목표로 자리매김한다.

그러나 문민정부의 5.31 교육개혁의 핵심인 학교생활기록부는 이후 일선 고등학교의 ‘내신 부풀리기’ 때문에 대학으로부터 불신의 대상이 되었다. 그 때문에 이른바 명문대학일수록 내신 반영비중을 낮췄고 수능의 비중을 높이게 되어, 학교교육 정상화의 꿈은 퇴색되고, 사교육이 번창하게 되었다. 무엇보다 수능점수가 당락에 관건이 되면서 자리 잡게 된 소수점에 의한 ‘극도의 석차화’ 현상은 교육의 본질을 결정적으로 훼손하기에 이른다. 따라서 2008 대입제도 개혁과정에서 ‘내신 부풀리기’를 방지하고 내신의 변별력을 높이기 위해 내신 평가방법을 절대평가에서 상대평가로 바꾼 것, 수능점수를 표시하지 않고 등급만을 제공함으로써 ‘대학입학=수능점수 라는 잘못된 공식을 혁파하려고 애쓴 것 등은 바로 이러한 기존 제도의 미비점을 보완해 보려는 고심의 흔적들이다.

III. 정책과정 분석

1. 2008 대입개선안의 형성

1) 대입제도개혁특위의 출범과 교육부와의 갈등

이미 2002년 12월 제 16대 대통령선거과정에서 새천년민주당은 <교육혁신기구> 설치공약을 발표했고, 이듬해 2월 대통령직 인수위원회의 12대 국정과제로 <지식문화 강국 실현: 교육혁신기구 설치>가 예정되었다.

이를 근거로 2003년 7월 31일, 관료주도의 교육정책 추진에서 오는 국민의 불신을 해소하고, 다양한 교육주체들의 의견을 폭넓게 수렴하여 새 정부의 통치철학에 합당하는 교육혁신을 주도하기 위하여 교육혁신위원회(이후 혁신위)가 대통령 자문기구로 출범하였다. 전성은 위원장, 김민남 선임위원 등 중앙 네트워크가 없는 진보적 ‘새 얼굴’들의 등장은 이미 이 혁신위가 앞으로 몰고 올 태풍을 예고하고 있었다. 2003년 12월 16일 노무현 대통령은 자신이 직접 주재한 토론회에서 혁신위에게 공교육 정상화와 사교육비 절감에 기여할 수 있는 ‘2008 대입제도 개선안’을 마련하도록 지시했다.

이후 2004년 3월 30일, 2008 대입제도 개선안을 마련하기 위해 혁신위 산하에 대학입학제도개혁특별위원회(이하 대입제도개혁특위 혹은 특위)가 발족하고, 이인호 명지대 석좌교수가 위원장으로 선출되었다. 특위 발족회의를 하던 날,  전성은 혁신위 위원장, 안병영 교육부총리, 그리고 이정우 정책기획위원장의 인사가 있었는데, 그 발언의 요지에서 이미 대입개선안 논의 방향을 둘러싼 갈등이 표출되었다.  이정우 및 전성은, 김민남 등으로 대표되는 청와대-혁신위 수뇌들은 이미 특별위원회가 출범하기 이전에 자신들의 이념적 지향에 따라 입시개혁의 기본틀과 핵심개념을  확정하고 이를 강행할 준비를 하고 있었다. 따라서 이들은 이 자리에서 대통령의 뜻을 앞세워 미리 준비한 이른바 ‘이력철 중심의 경로별 입시안’을 사전 합의된 것인 양 기정사실화하고, 특위의 역할은 이를 세밀하게 다듬는 데  한정하려 했다. 이에 반해 교육부총리인 필자는, 현단계에서 ‘내신 강조’ 정도의 근본적인 방향만을 정하고, 여타의 사항은 앞으로 특위에서 자유롭게 논의하여 하나하나 합의로 이끌 것을 요구했다. 혁신위와 교육부와의 갈등은 이렇게 특위 출범 시점부터 극명하게 노정되었다.

이 자리에서 전성은 위원장은 “대통령께서 이력철 중심의 경로별 입시안을 세밀하게 준비할 것을 당부하셨다”라고 발언했고, 이정우 위원장은 “우리사회의 고질적인 교육문제를 치유하는 방안으로 경로별 입시를 제시한 것은 옳은 방향성이라고 생각하며, 아직 미완성인 것을 완성시키는 것이 특위 워원들의 역할이라고 생각한다”라고 말했다.

필자는 여기서 “대입개혁안은 내신위주로 전환한다는 근본적인 방향만 제시하고 구체적인 내용은 이번 특위에 유보한 상태이다”라고 말했다.

혁신위의 궁극적 목표는 대학서열구조의 해체였고 이를 위해 ‘대학공동선발제’와 같은 혁명적인 제안을 준비하고 있었다. 그러나 교육부의 강경한 대응과 대통령의 유보적 입장에 고려하여 혁신위는 대입제도 개선안의 목표치를 형식적으로는  ‘공교육의 정상화’ 수준으로 조정하였다. 그러나 혁신위의 핵심적 이론가인 김민남 상임위원 청와대의 이정우 정책위원장의 강력한 비호아래 대입특위의 논의를 자신들이 앞서 마련한 급진적 개선안에 수렴하도록 집요한 노력을 계속했다. 특별위원회 논의과정에서 급진적 혁신위 주도세력과 여타 온건 성향의 위원들 간의 밀고, 밀리는 줄다리기가 계속되었다. 힘겹게 버티던 이인호 위원장이 7월 13일 제 8차 회의 이후 특위에 불참한 후, 끝내 사퇴하기에 이른다.

실제로 교육부는 공교육 정상화를 위한 대입제도의 개선이 효과를 거두기 위해서는 대학의 특성화, 다양화가 필요하다는 입장 이었으며,이는 우회적으로 대학서열구조의 유동화에 기여할 수 있으므로, 혁신위도 ‘공교육 정상화’라는 목표에 합의하게 된다.

이인호 위원장은 훗날 신문인터뷰에서 “논의를 하는데 마치 오뚝이하고 싸우는 것 같은 기분이었다. 어느 정도 합의했다고 보면 다시 똑 같은 자리로 돌아간다. 모두 자기 입장에서 자기 이익만을 내세웠다. 특히 내신을 확대하는 것을 절대가치로 생각하는 세력 때문에 합리적인 대화가 안됐다”라고 술회했다.

당시 김민남 상임위원 등이 상정했던 대입 개선안의 대략적 구도는 다음과 같았다. 공교육을 정상화하기 위하여 학교교육을 대학입시로부터 분리해야 한다는 대명제 아래, i) 기존의 수능중심 선발에서 ‘교육이력철’ 중심 선발로 입시의 기본 틀을 전환한다. 학생선발의 핵심 전형자료인 교육이력철은 교사평가를 바탕으로 학생들의 학습과정 및 성취결과를 보다 심층적으로 기록한 것으로, 이를 매개로 학교교육의 체질개선(교재편성, 교수방법, 학생평가 등)을 모색한다. ii) 아울러 ‘경로별 선발제도’를 도입한다. 이 선발제도는 학생들의 다양한 적성과 능력을 고려하여 전공별로 다양한 선발 방식을 적용할 수 있게 한다. iii) 국가단위시험(수능시험)은 학교(교사)의 평가를 무력화시키지 않도록 그 영향력을 최소화할 수 있는 방향으로 실시한다. 5등급이 합당하다고 본다. iv) 대학별 고사로서 심층면접과 논술 등은 허용하되, 본고사 형태의 시험은 금지하며, 전형자료로 제출된 교육활동 기록을 확인하는 수준에서 실시되도록 한다. 선발절차는 경로에 의한 1차 분류, 전국단위 시험에 의한 2차 분류, 교육이력철에 의한 3차 분류, 그리고 대학별 고사에서의 실력확인 절차에 의한 4차 분류가 이루어지게 한다. 5) 대학도 국가와 학교가 제공하는 자료를 전문적으로 사정할 수 있는 <입학사정관제>를 도입해야 한다.

손종현. “2008학년도 대학입학제도 개선 방안,”『교육혁신위원회 2년 활동 백서』.대통령자문 교육혁신위원회. 2005. 242-292.

교육부는 혁신위가 추구하는 내신 강조 등 큰 방향에 대해서는 합의하나, 그 안에 내포된 과도한 이상주의적, 변혁적 요소들은 받아들이기 어렵다는 입장을 처음부터 분명히 했다. 보다 구체적으로 i) ‘교육이력철’, ‘경로별 선발제도’ 등 생경할 뿐 아니라 다분히 이념 및 상징성이 함축된 개념(명칭)들은 그 실효성과 사회적 수용성의 차원에서, ii) 수능을 과도하게 무력화하려는 시도는 변별력의 관점에서, 그리고 iii) 교사별 평가는 교육현실과의 괴리 때문에 수용할 수 없다는 입장이었다. 그러나 입학사정관제에 대해서는 교육부도 이미 적극적으로 고려하고 있었으므로 수용하는 입장이었다. 이러한 교육부의 입장은 대입제도개혁특위내의 온건 개혁세력들에 의해 대변되었다.

개혁특위 내에서 주요 쟁점에 대한 논란이 거듭되고 합의의 기미가 전혀 보이지 않자, 대입제도개선안을 8월말까지 내놓겠다고 국민들에게 약속한 정부의 입장에서는 조바심이 날 수 밖에 없었다. 마침내 필자는 무언가 획기적인 돌파구를 찾기 위해서는 스스로 전면에 나설 수밖에 없다고 생각했다. 절박한 심경으로 교육혁신위 제 9차(2004. 7.23) 본회의에 직접 참석했다. 이 자리에서, 필자는 혁신위가 이념에 치중하여 현실성과 합리성을 무시하고 ‘교육이력철’, ‘경로별 선발’, ‘새로운 학력고사’ 등 급진적 개혁안에 지나친 집착을 하고 있는데 대해 통렬한 비판을 가하고, 가능한 한 가까운 장래에 보다 합리적 개선안을 마련할 것을 요구했다.

이 날 회의를 마치고 배웅을 나온 정성은 위원장에게 필자는, “위원장님, 위원회가 생각을 바꾸시든지, 아니면 제가 사표를 내든지 둘 중에 한 길 밖에 없습니다”라고 말했다. 이후 필자는 혁신위안의 대안으로 교육부안을 강력히 제시하며, 적극적으로 청와대의 설득에 나섰다.

2) 청와대의 조정과 교육혁신위원회 개혁안의 후퇴

위의 교육혁신위 제 9차 회의에서 혁신위와 필자간의 격돌이 있은 후, 같은 달 7월 29일 청와대 사회문화수석실에서 이원덕 수석의 주재아래 대입제도개혁특위에 참여한 혁신위 관계자들과 교육부 관계자 및 일반 참여자 일부가 모여 앞으로 청와대 국정과제회의에 내놓을 개선안에 대한 의견조율이 있었다. 논란 끝에 대체로 교육부안에 비중을 두어 조정하기로 방향을 정하고, 향후 특위에서 다시 논의하여 최종안을 마련하기로 합의하였다.

청와대의 조정회의 이후 2004년 8월 12일 대입제도개혁특위에서는 마지막 회의가 열려 주요 쟁점에 대한 최종 점검이 이루어 졌다. 여기서 2008 대입제도의 핵심적 구성요소였던 교육이력철, 새로운 학력고사, 경로별 선발 등의 개념이 본질적인 도전을 받았다. 격론을 벌렸으나, i) 수능등급수와 ii) 교사별/교과별 평가 및 iii) 이력철 명칭 등에 대해서는 결론에 이르지 못하고, 청와대 국정과제 토론으로 넘기기로 합의한다. 그러나 전체적 분위기는 교육혁신위의 당초의 개혁안이 크게 후퇴하고 있음을 감지할 수 있었다. 8월 18일 청와대 국정과제 토론회의 바로 전날, 교육혁신위원회 본회의가 열렸다. 여기서도 열띤 토론이 벌어졌는데, 일부 진보적 성향의 위원들은 이미 교육혁신위의 당초의 구상이 크게 훼손되었음을 지적하면서 혁신위의 정체성 문제까지 들고 나왔다. 그러나 결국 교육부 안으로 크게 기울어진 특위의 보고 원안을 받아들였다.

2004년 7월 말에서 8월 중순까지 펼쳐진 교육혁신위와 교육부간의 치열한 기선잡기 싸움에서 교육부와 필자는 우군(友軍) 확보에 많은 정성을 기울였다. 청와대의 가장 신뢰할 만한 교두보인 이원덕 수석과 잦은 의사소통을 하면서, 정보를 나누고 함께 전략을 논의했다. 2004년 7월 29일 청와대 조정회의도 이러한 노력의 결과였고, 이 날 이후 혁신위의 예기가 꺾이기 시작하는 것을 감지할 수 있었다. 아울러 필자는 대통령의 최측근의 한 사람인 김병준 정책실장에게, 만약 대입제도 개선안이 혁신위 안으로 굳혀지는 경우, 필자는 어차피 장관직 사표를 낼 수밖에 없다는 일종의 최후통첩을 하고 협조를 구했다. 김 실장은 도움을 약속했다.

이렇게 해서 대통령과 지근(至近) 거리에 있는 두 사람, 이정우 위원장과 김병준실장의 길이 갈라졌다. 이정우 정책기획위원장은 이미 공공연하게 혁신위의 수뇌 들, 즉 전성은과 김민남를 강력하게 지원하고 있었는데 비해, 김병준은 보다 내밀적으로 필자와 공감하여 측면 지원에 나섰다. 필자는 또한 과거 교육부장관 전력이 있고, 노 대통령과 가까운 이해찬 국무총리에게 적극적 도움을 청했다. 이해찬 총리는 교육부 안에 대한 공감을 피력했다.

3) 청와대 국정과제회의

2004년 8월 19일 교육혁신위 주관으로 개최된 제 53회 국정과제회의에는 대통령을 비롯한 청와대와 정부 및 대학관계 인사들이 참여했다. 그간 논란을 거듭한 대입개선안에 대해 마침내 대통령의 방향 정리가 예정되어 있는 실로 중차대한 회의였다. 이 회의 존재 자체가 한편으로는 정부의 주요 정책결정과정에서 대통령이 가지는 막강한 영향력을 알려주는 것이며, 다른 한편 대입제도가 갖는 비중과 중요성을 시사하는 것이기도 했다.

그런데 바로 이 주요한 회의에 그 동안 혁신위의 개혁방안을 주도해 온 김민남 선임위원이 불참했다. 결국 이 회의에서 대통령이 주요 쟁점에 대해 교육부에 무게를 실어 줄 것이라는 것을 예견하고 스스로 미리 빗겨 선 것이 아닌가 하는 느낌을 주었다. 물론 거기에는 항의의 의미도 담겨있었으나, 다른 한편 패배를 자인한 게 아니냐는 해석도 가능했다. 회의는 극도의 긴장 속에서 진행되었다. 혁신위의 개혁방안에 대한 보고가 있은 후 노무현 대통령 주관 하에 열띤 토론이 있었다. 이 모임에서는 수능등급, 교육이력철 도입, 교사별 혹은 학교당위별 교과평가, 수능과 학생부 교과성적의 변별력, 학생부에 대한 고교별 차등화와 심층면접, 논술 등 대학별 전형에 관한 주요 쟁점이 망라되어 논의되었다.

필자는 이 자리에서 수능시험 9등급, 1등급 4%를 강력 변호하고, 아울러 교사평가는 시기상조이기 때문에 수학학생 전부를 대상으로하는 교과평가가 합당하며, 교육이력철 및 경로별 입학 개념 도입은 불가하다고 주장했다. 이에 대해 대통령은 등급화의 경우, 수능, 내신 모두 9등급으로 바꾸는 것만으로도 ‘천지개혁’이라며 9등급을 받아들일 뜻을 밝혔다. 그러나 구체적으로 등급을 나누는 방법은 추후 논의과제로 남겼다. 교과평가의 주체에 관해서는 교사평가가 옳다고 생각하나 교육부가 난색을 표하니 이것도  추후 재론할 것을 제안하였다. 또한 교육이력철은 개념 자체가 생소하고 오해의 여지가 있으므로 이름보다는 제도의 내용만을 취하는 것이 어떻겠냐며 완곡하게 반대의 입장을 표명했다.

대체적으로 볼 때, 이 날 대통령이 적어도 형식적으로는 교육부 안에 손을 들어 주는 모습이었다. 무엇보다 이 자리에서 대통령은 8월 19일 이후 교육부가 이 날 정리된 내용을 바탕으로 대입제도 개선안을 마무리하여 발표하도록 주문하였다. 이로써 2008 대입제도를 둘러싸고 치열하게 전개된 혁신위와 교육부와의 갈등은 일단 막을 내리고, 개혁의 주도권은 이제 교육부로 넘어가게 된다. 대통령의 방향조정으로 혁신위의 급진적 개혁안의 몇몇 핵심 개념은 끝내 역사의 뒤안길로 사라졌다.    그러나 아직도 실제로 1등급을 몇 %로 할 것인가와 같은 핵심적 쟁점이 미해결로 남음으로써 강력한 후폭풍을 예고하고 있었다. 더욱이 대통령은 그날 논의과정에서 “9등급 균등배분이 어떨지” 라고 언급하는 등 1등급 %를 가능한 한 크게 늘리고 싶어 하는 내심을 공공연히 들어내기도 했기에, 필자는 ‘일이 이제 끝난 것이 아니라 시작이다’라고 스스로에게 다짐했다. 이제 갈등의 축이 혁신위와 교육부에서, 청와대와 교육부로 바뀐 것에 불과한 것이다.

“사실 대통령의 의지는 7등급 정도였고, 9등급제를 도입할 경우에도 그 중의 1등급의 비율을 스테나인식의 4%가 아니라 정책적 선택에 의한 7%였으면 하는 것이었다. 이는 이정우 정책기획위원장, 문제인 시민사회수석, 혁신위 박도순 선임위원의 견해이기도 했다. 그러나 결국 안병영 교육부장관이 그 고집을 꺾지 않았고..”

손종현, 위의 글, 284-285면.

회의를 마쳤을 때, 필자는 극도의 긴장 때문에 입안에 침이 완전히 말라 있었고, 몸을 더 이상 지탱하기 어려울 정도로 기력이 빠져있음을 느꼈다. 교육부 직원들이 필자에게 “장관님 드디어 이겼습니다. 축하합니다”라고 말했지만, 나는 전혀 기쁘지 않았다. 핵심 중 핵심 쟁점에 대한 대통령의 속내를 명백히 알고 있었기 때문이었다.

2. 2008 대입개선안의 확정과 발표

1) ‘2008 대입제도 개선시안’의 발표와 ‘고교등급제’ 논란

교육인적자원부는 2004년 8월 26일 ‘2008 대입제도 개선시안’을 발표하였다. 아울러 교육부는 앞으로 공청회 등 의견수렴을 거쳐 9월 중 최종안을 확정 발표하겠다고 밝혔다. 시안의 핵심내용은 i) 종전의 학교생활기록부는 그 신뢰도를 제고하여 대입전형에서 반영비중을 높이고, 2) 대학수학능력시험은 등급화하여 대입결정력을 완화하며, 3) 학생선발을 전문화, 특성화한다는 것이었다.

이 시안의 기본 방향은 세 가지로, 첫째, 학교교육의 과정 및 결과가 대입전형에서 중요 자료로 활용되도록 하여 고교교육의 중심축을 학교 안으로 가져올 수 있도록 유도해 나간다. 둘째, 대학의 학생선발 자율권 확대 및 ‘여러 줄 세우기’에 의한 학생 선발을 강조하는 현행 제도의 취지와 성과를 발전적으로 정착시킨다. 셋째, 실현가능성을 바탕으로 점진적. 단계적으로 제도개선을 추진한다 였다.

그 내용을 보다 구체적으로 논의하면 다음과 같다. 학생부의 반영비중을 높이는 과정에서 그간 문제가 되었던 ‘내신 부풀리기’ 방지를 위해, 원점수에는 평균과 표준편차를 함께 제공하고 석차등급을 9등급으로 제공하기로 하였다. 또한, 교사의 교수. 학습계획 및 평가계획. 내용. 기준을 사전에 공개하며, 아울러 독서메뉴얼을 개발하여 독서활동을 학생부에 기록하도록 하였다. 아울러 대학수학능력시험 개선을 위하여 수능성적을 9등급으로만 제공하기로 하고, 백분위, 표준편차는 제공하지 않기로 하였다. 그리고 학생선발의 특성화. 전문성 강화를 위해 <입학사정관제> 도입으로 대입전형의 전문화 체제를 강화하고, 특수목적고 동일계 특별전형 도입, 사회통합을 위한 전형 활성화 등을 시행하기로 하였다.

‘2008 대입제도 개선시안’이 발표되자 대학들은 시안의 기본 취지에는 원칙적으로 찬성하지만, 수능과 학생부의 등급만을 제공하는 새 제도아래서 상위권 우수학생 선발의 어려움이 있음을 토로하며, 변별력 확보를 위해 대학의 선발자율권의 확대를 강력히 요구하기 시작한다. 특히 일부대학들은 현존하는 고교간의 학력차를 감안할 때, 본고사에 준하는 논술 및 심층면접고사가 필요하다는 주장을 공공연히 하게 된다.

상황이 이렇게 전개되자, 대입제도 개선안을 둘러싸고 그 동안 전개되었던 혁신위-교육부간의 다툼의 축이 교육부-대학간의 다툼으로 옮겨가고 있다는 사실을 직감할 수 있었다. 아울러 새로운 쟁점으로 <3불>, 보다 구체적으로 <고교등급제>가 크게 부상하고 있음을 실감하게 되었다. 교육부로서는 청와대와의 1등급 몇 %냐를 둘러싼 치열한 투쟁이 예견되는 상황에서, 이제 대학과 고교등급제를 둘러싼 또 하나의 전선이 형성된 것이다. 말하자면 양측으로부터 협공당하는 형국이 된 것이다. 그러나 이 상황에서 필자는 교육부가 난국을 해쳐나갈 수 있는 길은 단 한 가지 밖에 없다는 생각을 했다. 그것은 한편으로는 변별력 약화를 걱정하는 대학의 우려를 합리적으로 달래면서, 다른 한편으로는 그것을 기화로 해서 수능 1등급 %를 키우려는 청와대의 무모한 평등주의적 획책을 막아야겠다는 것이었다.

개선시안에 대한 논란은 계속 확대되면서, 교원단체와 학부모, 시민단체 들도 찬, 반, 우려와 비판의 다양한 목소리를 내 놓았다. 언론의 반응도 보수와 진보로 극명하게 갈라졌고, 양측은 저마다 자신의 관점에서 시안의 문제점을 비판하고 나섰다. 마침내 이제 확정단계로 들어선 대입제도 개선안을 둘러싸고 우리사회의 이념적 갈등이 두드러지게 표출되며, 시민사회, 언론, 여론은 양 <진영>(陣營)으로 점차 분극화되기 시작한다. 좌측의 가장 극단적인 예는 역시 전교조였다. 그들은 “올바른 대입제도 개혁은 대학서열 해소 및 완화정책과 연계시켜야 성공할 수 있다”고 주장하며, 이미 물 건너간 ‘수능 폐지-자격고사화’, ‘국공립대 통합전형’을 대안으로 다시 제안하며, 교육부와 청와대를 압박하고 나섰다. 한편 교총은 시안은 자칫 “수능과 내신의 변별력을 떨어뜨려 결과적으로 학생들에게 논술 및 심층면접 대비 등을 위한 맞춤과외 성행과 같은 또 다른 입시부담을 초래할 뿐만 아니라 새 입시제도 도입에 따른 혼란을 초래할 가능성도 있다”고 비교적 온건한 비판에 나섰다.

시안에 대한 사회적 논란이 거듭되는 그 즈음, 8월 29일 미국을 방문 중이던 고려대 어윤대 총장이 한국 특파원과 만남 자리에서, “고등학교 간 학력 격차를 입시에 반영하는 것은 당연하다”고 ‘고교등급제’의 불가피성을 주장하면서, 교육부의 개선안을 정면으로 비판하였다. 어윤대 총장의 발언을 계기로 고교등급제 논란은 일시에 무서운 폭발력을 가지고 점화되어, 이를 찬성하는 일부 대학과 주류 언론, 그리고 반대하는 전교조와 일부 학부모단체, 그리고 교육부간의 격렬한 다툼으로 확산된다.

이 자리에서 그는 “정부안대로라면 고려대의 경우 수능 성적과 학생부 모두 1등급인 학생들만 지원할 가능성이 커 변별력 확보에 큰 어려움이 예상된다‘고 주장하였다. 이에 대해 교육부는 한석수 학사지원과장을 통해 반론을 제기했다. 반론의 요지는 ”학생부와 수능에서 1등급을 받으려면 전체의 상위 4%에 들어야 하는데 고려대에 지원하는 학생 대부분이 1등급을 받을 거라는 생각은 오류“이며, ”학생부에는 종합등급이 아니라 학기당 10개 과목씩 6개 학기로 쳐서 최소한 60개 과목의 등급이 표시되는 셈이어서 충분히 변별력이 있다“는 것이었다. 또한 ”부정확한 학교격차에 의거해 획일적으로 개인차을 인정하는 것은 자칫 ’대학 진학 연좌제‘ 논란을 야기 시킬 수 있다“며 ”선배들의 업적으로 후배의 진학 기회가 좌우되기 보다는 논술, 심층면접 등을 통해 제대로 능력이 평가돼야 한다“ 주장했다.

이러한 소용돌이 속에서 교육부는 2004년 9월 10일 “2008 대입제도의 성공적 정착을 위해”라는 부총리 서한문을 통해, 앞으로도 일관성 있게 ‘고교 간 학력격차의 인정“을 허용하지 않을 것이며, ’고교등급화‘도 엄격하게 금지하는 정책기조를 그대로 유지할 것이라는 점을 명확하게 천명하였다. 급기야 9월 15일 과거 수시모집에서 고교등급제를 적용한 것으로 의심되는 고려대와 연세대, 이화여대 등 6개교에 대하여 교육부의 조사가 실시되었다. 때를 같이하여, 교육부는 개선시안에 대한 공감대를 형성하고 의견을 수렴하기 위해 지역별 공청회(9월 7일; 9월 10일; 9월 14일 대전‘ 9월 15일 광주)를 개최한다. 전교조를 비롯한 진보적 교육연대 그룹들은 이들 공청회에서도 공청회 장소까지 진입, 항의하는 소동을 벌려 공청회 진행 자체가 어려운 지경에 이르기도 했다.

6개교중 고려대, 연세대, 이화여대의 3개교는 고교등급제를 적용한 것으로 확인되어, 2년간 10억원의 재정지원을 삭감하는 강력한 조치가 내려졌다.

2) 청와대와 교육부의 마지막 입장 정리

이러한 치열한 사회적 논란 가운데 청와대와 교육부는 마지막 입장 정리단계로 들어섰다. 2004년 9월 30일 청와대에서는 노무현 대통령이 주재하는 제 27회 수석보좌관 회의가 열렸다. 이 회의는 ‘2008 대입제도 개선시안“을 종합적으로 최종 정리하는 자리였다. 여기서 이원덕 사회정책수석비서관은 공청회 결과 등 그간의 정황 전개를 정리하여 보고했다. 이 수석의 보고내용은 교육부의 의지를 크게 반영한 것이었다. 여기서 이원덕 수석은 미해결의 쟁점인 수능등급제와 교사별/교과별 평가문제와 연관하여, 1) 수능등급제는 전교조는 5등급, 대학은 13-15등급을 요구하고 있으나, 현 개선안의 9등급을 시행하면서 신뢰도가 높아지면 완화해 나가는 것이 합리적이며, 2) 교사별 평가와 교과별 평가 문제는 실제 교육여건을 감안할 때 일단 현재와 같이 교과별 평가로 하되, 2010년도 중학교 신입생부터 교사별 평가를 적용하는 것으로 하고, 이와 동시에 내신의 신뢰도를 높이기 위해 교원평가와 연계하고자 한다는 요지였다. 따지고 보면, 수능 9등급제는 8월 19일 국정과제회의에서 이미 대통령의 재가를 얻은 셈이나 이후 진보진영에서 계속 반론이 제기되어 왔기 때문에 이를 다시 명확히 하고자 했던 것이다. 반면 전교조 등이 강렬하게 요구하는 교사평가제 대신 교과평가제를 건의하고, 이 회의에서 대통령의 묵시적 동의를 얻은 것은 교육부의 입장에서 좋은 수확이었다. 그러나 이 자리에서도 마지막 남은 가장 핵심적인 쟁점인 <1등급 몇 %>의 문제는 풀리지 않았다.

그러나 10월 들어 청와대와 당의 입장은 1등급 7%로 완전히 정리한 듯싶었다. 물론 거기에는 대통령의 의지가 담겨있음이 분명했다. 이정우 위원장을 비롯한 청와대의 주류는 갖가지 방식으로 교육부에 압력을 가했고, 그 강도는 날이 갈수록 강해졌다. 청와대, 당, 그리고 전교조를 비롯한 좌파 시민단체와 진보언론들을 조직적으로 연대하여 교육부를 압박했다. 다른 한편 대학과 주류 신문들의 비판에 시달리는 교육부로서는 양측의 협공 속에서 점차 입지가 좁아지고 있음을 실감하지 않을 수 없었다.

그런 가운데 교육부도 2004년 9월 ‘2008 대입제도 개선안’의 확정 발표 예정을 크게 넘기면서 최종 입장을 분명히 정리하는데 온 힘을 경주했다. 이 과정에서 대학, 중등교육계, 언론, 시민사회 등 이해당사자들과 많은 토론과 의견수렴을 거쳤고, 이미 정리된 생각도 재검하고 그 내용을 확고하게 다졌다. 교육부의 입장은 대체로 다음과 같이 정리되었다.

(1) 2008년 대입 개선안에서 학생부 위주 전형을 강화하겠다는 기본틀은 공교육 정상화의 관점에서 바람직 한 것이다. 그간 문제되었던 ‘내신 부풀리기’는 원점수에 평균과 표준편차를 함께 제공하고, 석차등급을 9등급으로 제공함으로써 크게 개선될 것이다. 앞으로 학생부에는 교과과목 뿐만 아니라 독서, 특기, 봉사 등 비교과 과목의 비중을 늘려 고교 교육과정의 개선을 도모한다. 또한 학생부의 실질 반영률은 내신의 신뢰도 개선과 더불어 조절한다. 그러나 고교 등급화는 불가하다.

기존의 많은 연구와 자료검증에 따르면, 대학의 여러 전형 요소 중 내신성적과 대학에서의 학업성취도가 가장 높은 상관관계를 갖는 것으로 나타나고 있다.

내신평가는 학생 개개인에 대한 평가이지 학교에 대한 평가가 아니다. 설령 고교간 평균적 학력격차가 있다 하더라도 이것이 그 학교에 재학하는 학생 개개인의 격차를 반영하는 것으로 볼 수 없다. 따라서 내신위주의 전형에 있어서 고교등급화는 수용될 수 없는 것이다.

(2) 수능은  9등급으로, 1등급은 4%로 한다. 1등급 4%의 변별력에 관해서는 논란이 많으나, 대학이 수능외에 학생부를 비중 있게 반영하고 논술과 면접을 가능한 한 최소수준으로 적절히 활용하게 되면, 변별력의 문제는 극복될 수 있을 것이다.

주류언론 들은 수험생 60만명의 4%인 2만 4천명이 1등급이기에 변별력이 없다고 주장했다. 그러나 수능등급은 전과목이 아닌 매 과목당 매기게 된다. 교육과정평가원 자료로 씨뮤레이션을 해본 결과 4과목 모두 1등급이 되는 학생수는 700명 미만이었다. 상황이 이렇다면, 수능성적 등급화의 변별력은 그리 심각하지 않다. 더욱이 이를 학생부로 보완하고, 논술고사를 최소한으로 반영한다면 이 문제는 해결이 가능하다고 보았다.

이렇게 정리하였으나, 역시 <고교등급제>의 쟁점은 언제라도 점화될 수 있는 화약고였고, 만약 대학들이 대학 자율성과 변별력 부족을 내세워 학생부의 실질 반영률을 최소화하고 논술 및 면접을 본고사 수준으로 강화하는 경우, 학생들에게 부담이 더 늘어날 수 있다는 우려가 필자의 마음을 무겁게 했다.

그러나 2008년까지는 앞으로 약 3년의 시간이 있으므로, 대학, 고교, 학부모, 시민단체, 언론 및 교육부 등 주요 이해당사자들이 새로 신설되는 <교육발전협의회>를 통하여 핵심적 쟁점에 대한 사회적 합의를 추구하고, 아울러 대학이 <입학사정관제>를 통하여 대입전형의 전문화, 특성화체제를 강화하는 한편, 정부가 학교 간, 지역간 격차를 줄이기 위해 심혈을 기울인 다면, 상황은 크게 개선되리라 생각했다.

교육부는 이렇게 입장을 정리하였으나, 아직도 청와대 등과 갈등을 빚고 있는 핵심적 난제가 남아있었으니, 바로 수능 1등급을 몇 %로 하느냐는 것이었다. 교육부는 그간 이해당사자들과의 많은 토론과 협의를 통하여 <수능 1등급 4%선>이 마지노선이라는 결론을 내렸다. 만약 청와대 안을 따르면, 전 사회적으로 엄청난 폭발력을 지닌 치열한 저항에 직면할 것이 불을 보듯 분명했다. 그래서 청와대, 당에 그러한 정황을 누누이 설명하고 청와대-대통령의 7%안에 대해 분명한 거부의 의지를 천명했으나, 그들의 공세는 누그러질 기미를 보이지 않았다. 한마디로 마이동풍이었다. 필자는 실. 국장회의에서 무슨 일이 있어도 4%선을 고수하겠다는 결의를 수차례 천명했다. 자신의 퇴로를 스스로 막아 놓는 배수진을 친 것이다.

3) 최후의 결전장 :  25일 총리공관회의

수능 1등급을 몇 %로 할 것인가를 둘러싸고 청와대 및 당과 교육인적자원부 간의 갈등은 날이 갈수록 첨예화되었다. 청와대의 압력은 날이 갈수록 가열차고 조직적이었다. 당과 진보적 시민단체들도 가능한 모든 방식을 동원하여 교육부에 압력을 구사했다. 교육부 내에서는 폭발직전의 풍선처럼 팽팽한 긴장을 감지할 수 있었다.

한 예를 들어 보자. 10월 24일 지방의 큰 국립대 총장 한 분이 내게 전화를 걸어 “청와대 모 수석이 몇몇 국립대 총장들에게 수능 1등급 7%가 되면 유수한 지방 국립대들은 1등급 우수학생들을 나누어 가질 수 있으니 협력해 달라며 교육부의 4%안을 연대해서 반대해 줄 것을 강력하게 종용하고 있다”고 알려 왔다. 그에 따르면, 총장 몇 분은 이미 크게 흔들리고 있다는 얘기였다. 나는 급히 이들 총장 한 분 한 분에게 전화를 걸어 실제로 7%가 되는 경우 상황이 그렇게 전개되지 않을 것이라고 상세히 설명하고, 이들의 조직적인 움직임을 가까스로 막았다.

교착상태에 빠져 전혀 해결의 기미가 보이지 않자, 10월 25일 총리공관에서 청와대, 당, 교육부 간의 마지막 절충을 해 보기로 합의했다. 그날 필자는 출근하자마자 사직원을 준비했다. 1등급 4%가 성사가 안 될 경우, 사표를 제출하기로 작정한 것이다. 아무에게도 알리지 않고, 제자이자 연세대 동료교수인 하연섭 정책보좌관에게만 알렸다.

아래 글은 그 날 그 날 상황을 상세히 기록해 온 하연섭 정책보좌관의 비망록 내용을 그대로 옮긴 것이다.

“자네 정말 오늘 하는 이야기는 자네만 알고 있어야 돼”하시면서 오늘 여차하면 사표를 내시겠다

는 말씀을 하셨다..... 무언가 말씀을 드리려는데, 목이 매고 눈이 매워져 말을 잇지 못했다. 한동

안 있다가  “선생님, 오늘 사표를 내십시오. 더 이상 이런 사람들하고 일을 할 수 없습니다”라고

말씀드렸다.“정부가 이렇게 어려운데 나만 살자고 나가는 것 같아, 미안해서...”라고 말씀하셨고,

“이 사람들, 대입과 교육에 관련된 모든 책임을 선생님에게 뒤집어씌울 겁니다. 어떤 제도건 완벽

한 것은 없고 2008 대입제도도 마찬가지인데, 모든 문제를 선생님한테 뒤집어씌우고 계속 부레이

크를 걸고 하다가, 선생님 만신창이 만들어 놓고, 연말에는 자를 겁니다. 그렇게 당하기 전에 나

가야 합니다“라고 말씀드렵다.

총리 공관에서 회의는 5시 10분에 시작되었다. 글자 그대로 마지막 결판장 이었다. 이해찬 총리가 회의를 주재하고, 이정우 위원장, 문제인 수석, 이원덕 수석 (청와대), 정봉주 의원 (당), 전성은 위원장, 박도순 상임위원 (혁신위), 그리고 교육부 장, 차관과 대학 국장이 참석을 했다. 처음부터 격론이 벌어졌다. 작심한 듯 이정우, 문제인, 정봉주, 전성은, 박도순 다섯 사람은 대단히 공세적으로 나왔다. 필자도 언성을 꽤나 높였다. 이해찬 총리가 청와대 회의 때문에 중간에 자리를 뜬 이후, 쌍방 간의 공박은 더욱 격렬해 졌고, 분위기는 더욱 가열되었다. 7시 20분 경, 필자는 “이제 내 체력도, 이성도, 인내도 이제 한계에 왔다”고 내 뱉으며, 자리를 박차고 일어섰다. 회의는 그대로 중단되었다.

일어서자 나는 즉시 이원덕 수석을 회의실 뒤편으로 불러, 대통령께 드릴 사직원을 건넸다. 이 수석은 한사코 받지 않았으나, 나는 억지로 사직원을 이 수석 윗저고리에 꾸겨 넣고 도망치듯 총리공관을 나왔다. 그 순간 나는 마치 창공을 나는 새처럼 자유로움을 느꼈다. 드디어 이 지긋 지긋한 질곡에서 헤어나는구나 싶었다.

그러나 역시 일이 거기서 끝날 수는 없었다. 그날 밤 늦은 시간까지 이해찬 총리및 김병준 실장과 전화가 오갔고, 철회를 종용하는 그들의 간청과 이제 어떤 경우에도 돌이킬 수 없다는 내 흥분된 응답이 끝없이 이어졌다. 다음날 이른 아침 이해찬 총리를 만났다. 그는 마침내 대통령이 1등급 4%를 받아 들였다고 전하며, 사직원을 내게 다시 돌려주었다. 아마도 밤새 이 총리와 김 실장이 거중 조정을 해서 그렇게 결론이 난 것 같았다.

10월 25일 총리공관회의는 비공식 회의였다. 따라서 역사적으로 공식 문서에는 이 모임이 기록되지는 않을 것이며, 별도의 다른 기록도 남지 않을 것이다. 그러나 그날 저녁회의는 2008 대입과 연관된 최대의 쟁점인 1등급 %를 결정하는 역사적 회의였고, 양측이 모든 것을 걸고 격돌했던 격전의 현장이었다.

다음날 국회에서 마지막 당정조정회의가 있었다. 회의 직전 당측 인사가 내게 다가와, “어제 말씀 들었습니다. 실제로 이미 결론이 난 셈이니 더 이상 격론을 벌리기 맙시다. 그러니 쌍방이 당초의 입장만 피력하는 수준에서 모양새만 갖추는 것이 좋을 것 같습니다”라고 넌지시 말했다. 따라서 당정회의는 형식만 갖추고 곧 끝났다.

4) “2008 대입제도 개선안”의 확정 발표

10월 27일 2008 입시안 발표 전날, 나는 글자 그대로 하얗게 밤을 새웠다. 물밀듯이 감회가 밀려와서 잠을 이를 수가 없었다. 그 동안 필자와 교육부가 함께 짊어 져야 했던 짐이 너무 무거웠고 힘겨웠다는 느낌이었다. 그러면서도 그나마 1등급 4%가 관철된 것은 나라를 위해서 뿐만 아니라, 참여정부를 위해서도 천만 다행이라는 생각을 떨칠 수가 없었다. 얼마 전에 논쟁의 소용돌이 속에서 누구에게 말했던지 기억이 분명치 않으나, 청와대인가 당의 핵심인사 한 사람에게 필자가 이렇게 말한 적이 있었다. “정작 이 정권을 지키려는 사람이 당신인지, 나인지 알 수 없군요. 왜 이렇게 묘혈를 파지 못해 야단들 입니까”. 교육의 전문성과 민심의 저변을 헤아리지 못하고, 이념과 좌파적 클리쉐에 집착하는 그들이 너무나 안쓰러웠고 한심했던 기억이다.

한숨도 자지 못했지만 머리는 명경처럼 맑았다. 따져보니 8월 26일 개선안 시안을 발표한 후 이미 2개월이 넘었다. 그 기간이 천 날처럼 길었고, 마음에 지을 수 없는 멍이 들었다. 무엇보다 필자를 끝까지 믿고 따라 준 교육부 직원들에 대한 고마운 마음이 치솟았다. 이렇게 10월 28일 마침내 “2008 대입제도 개선안”을 발표했다. 필자는 이 방안에서 새 대입제도의 개선 배경과 목적을 소개하고 이를 실현할 수 있는 구체적인 방안을 제시하였다.

이날 발표된 내용의 핵심은 i) 학생부의 신뢰도와 그 반영비중을 높이고, ii) 수능시험제도를 개선하고 이를 등급화하며, iii) 학생선발의 특성화 전문화를 더욱 강화하고, iv) 사회통합을 유도할 수 있는 전형을 활성화하는 것으로 집약할 수 있다.

나는 개선안을 발표하면서, “이제부터 필요한 것은 국민 여러분의 이해와 협조다. 각 교육주체나 이해 당사자들도 거시적이고 대승적인 자세로 조금씩 양보하면서 역지사지하는 마음으로 적극 동참해 달라”고 간곡히 당부했다.

위의 핵심내용을 발표하면서, 필자가 이날 2008 대입안의 성공을 위한 필수조건으로 강조했던 것이 바로 “교육발전협의회”와 “입학사정관제” 의 제도화였다. 전자는 입시를 비롯한 주요 교육현안에 대한 주요 교육주체들 간의 협의적 해결을 겨냥한 사회적 파트너십과 사회협약 시스템이었고, 후자는 입학관련 업무를 전문적으로 수행하는 입학사정관을 통해 대학입학전형 업무의 전문성과 자율성, 그리고 입시와 고교 교육과정과의 연계를 강화하려는 제도이다. 양자를 간략히 설명하면 다음과 같다.

<교육발전협의회>

원래 대학입시라는 제도가 전국민의 관심사이고 각종의 이해관계가 첨예하게 얽히기 때문에 그것이 안정적으로 정착하기 위해서는 주요 교육주체들 간의 불신과 갈등해소, 그리고 상호이해와 사회적 합의를 높이기 위한 제도적 장치가 필요하다.이를 위해 대학과 고교를 주축으로 학부모, 언론, 시민사회, 그리고 정부인사가 함께 참여하는 사회적 협의체의 구성이 필수적이라고 생각했다. 우선은 입시제도의 연착륙에 주안점을 둔 것이지만, 이 협의체는 입시이외의 주요한 교육쟁점에 관한 갈등조정과 문제해결에 큰 기여를 하리라 믿었다.

대입과 연관하여 실제로 우리의 경우 그 중요 당사자인 대학과 고교가 서로 머리를 맞대고 협의하는 기구가 아직까지 하나도 없었다. 그런데 유능한 인재의 공정선발과 고교 교육의 정상화라는 두 마리 토끼를 함께 잡기 위해서는 적어도 두 주요 이해당사자 간의 긴밀한 대화와 협력의 필요성은 더할 나위 없이 중요한 일이라고 생각했다. 이 문제를 종전처럼 교육부가 일일이 규제해서도 안 되고, 그렇다고 하루아침에 대학자율에 맡겨도 안 된다는 것이 평소의 필자 생각이었다. 더욱이 2008 입시안은 입시의 큰 방향만 정한 것이지 실제로 내신, 수능, 논술 등의 구체적 관계를 설정한 것이 아니었다. 따라서 앞으로 예견되는 주요 쟁점들과 더불어 ‘학생부의 신뢰성 제고’, ‘고교와 대학 간의 상호 협력’ 등과 연관하여 풀어야할 과제가 너무 많았다. 이 밖에도 ‘교육격차 해소’와 같은 중장기적 교육문제도 여기서 논의하기로 예정되었다. 나는 이 사회적 파트너십과 사회협약을 바탕으로 하는 이 협의체가 앞으로 우리 사회에서 교육갈등 해소와 교육문제 해결에 새로운 이정표가 되기를 희원했다.

<입학사정관제>

입학사정관제는 그간 종종 논의가 있었다. 교육혁신위원회와 교육부도 대입제도 개선을 위해 이 제도의 유용성에 대해 같은 생각을 하고 있었다. 그래서 나는 이번 기회에 이 제도를 정착시킬 뜻을 세웠다. 따지고 보면 그간 우리나라 대학들은 발전잠재력이 뛰어난 학생들을 바르게 선발하기 위한 꾸준한 자체적 노력 없이 수능점수와 같은 객관적 점수에 의존하여 대학서열에 따라 순차적으로 나누어 가졌다. 그러나 이제 대학 내 행정조직으로부터 독립한 전문 보직으로 입학사정관을 채용하여, 그를 통하여 전형기관과 무관하게 연중 입학관련 업무를 보다 전문적이고 독자적으로, 그리고 책임 있게 수행할 때가 되었다고 보았다. 입학사정관을 통하여 지망학생들의 점수뿐만 아니라, 그가 이수한 교과, 비교과의 교육과정을 면밀히 검토, 그가 지닌 다양한 능력과 성장잠재력을 종합적으로 판단하고, 고교와 학생들에 대한 자료를 장기간 분석, 축적, 활용해야 한다고 판단했다. 그렇게 되면 비단 대학입시 뿐만 아니라, 고교 교육과정의 개선도 함께 이룰 수 있을 것으로 생각했다. 이 제도가 바르게 정착되는 경우, 앞으로 대학입시 자율화를 위한 인프라가 구축되고, 축적된 교육과정 분석자료를 통하여 고교 등급제의 문제도 해결의 실마리가 찾아질 것으로 보았다.

앞으로 2008년 입시가 시행되는 2007년 11월까지 만 3년이 남았다. 필자가 위의 두 제도를 강조한 것은, 그 때까지 두 제도, 특히 교육발전협의회가 내신-수능-논술 간의 상대적 관계를 사회적 협의를 통하여 바르게 설정하고, 아울러 고교 교육과정의 개선을 통하여 내신의 신뢰성과 타당성을 높이지 않으면, 새 입시안이 성공하기 어려울 것이 너무나 명약관화했기 때문이다.

필자는 10월 28일 2008 입시안이 발표되는 시점에서 그간의 청와대와의 잦은 갈등 때문에 이른 퇴임이 이미 예견되고 있었다. 그래서 교육발전협의회의 발족을 서둘렀다. 고심 끝에 이념적으로 편향되지 않은 온건 개혁론자인 동덕여대 손봉호 총장을 위원장으로 하여 대학, 고교, 학부모, 시민단체, 언론, 교육부 등을 망라하는 20명의 위원을 엄선, 그 제도적 틀을 마련했다. 그 때가 12월 말이었다. 그 며칠 후 나는 장관직을 떠났다. 떠나면서 교육부 고위직들에게 이 두 제도의 중요성을, 특히 교육발전협의회의 의미를 누누이 설명했다.

3. 개선안 발표 이후 첫 시행까지

1) 발표 이후에도 계속되는 사회적 논란

2008 대입개선안은 최종 확정된 이후에도 계속해서 사회적 논란의 대상이 된다. 학생부 위주 전형에 따라 내신에 대한 부담이 증가하고, 수능의 변별력 약화를 이유로 해서 논술, 심층면접 등에 대한 비중도 높아질 전망이 높아지자, 새 제도의 장래에 대한 불확실성과 불안이 고조되면서 사회적 불만과 반발이 폭죽처럼 터져 나왔다.

우선 2008 대입제도의 최종대상자인 고등학교 1학년 학생들을 중심으로 거센 저항이 시작되었다. 2005년 5월 7일 학생들이 대거 참여하는 ‘입시경쟁에 희생된 학생들을 위한 촛불 추모제’가 열렸는데, 그 배경에는 내신등급제를 도입한 2008년 대입제도에 대한 불만이 팽배해 있었다. 그 다음 달인 2005년 6월 서울대가 통합형 논술 전형안을 발표하자 이를 본고사로 판단할지 여부를 놓고, 치열한 사회적 논란이 있었다. 이번에는 논술고사가 뜨거운 사회적 쟁점으로 부상된 것이다. 그런가 하면, 2005년 12월 28일 고려대, 연세대 등 서울시대 7개 대학이 2008 대입전형 기본계획’을 발표하자, 이번에는 정시모집에서의 학생부 반영비율을 둘러싸고 이들 7개 대학 들과 교육부간의 갈등이 증폭되었다. 이러한 상황에서 이듬 해 3월, 한 고등학생이 대입에 멍든 교육현실을 비관하여 만든 ‘죽음의 트라이앵글-누가 우리를 미치게 만드는 가’라는 극적인 제목의 동영상이 엄청난 사회적 반향을 일으켰다. 내신-수능-논술, 세 가지 요소가 빚어내는 ‘죽음의 트라이앵글’은 이후 모든 이의 입에 회자하게 된다.

2007년 2월 6일 경제협력개발기구(OECD)는 한국 고등교육 시스템에 대한 전반적 검토과정에서 이른바 ‘3불정책’(본고사, 고교등급제 및 기여입학제의 금지)이 대학이 독자적인 입학 절차를 개발하는데 제약을 줄 수 있다고 지적하였다. 이는 다시 그동안 잠잠했던 ‘3불정책’을 둘러싼 사회적 논란을 재점화했다. 좌, 우의 교육시민단체들과 대학들, 교육부 등이 참여하여 논란이 걷잡을 수 없이 확대되는 가운데, 급기야는 노무현 대통령이 나서서 진화에 나섰다. 이러한 상황에서 2007년 6월, 연세대를 비롯한 일부 대학들이 2008학년도 정시모집에서 ‘내신 4등급 이상 만점 처리’ 를 검토하겠다는 방침을 발표한다. 이에 교육부는 내신 1-4등급 만점처리를 강행하거나 실질반영률을 50%까지 확대하지 않는 대학에 대해서는 각종 지원을 대폭 줄이겠다고 엄포를 놓았고, 노무현 대통령도 “내신 무력화는 고교 등급제로 가는 길이다”라며 강도 높은 비난을 하면서 강력 제재를 시사했다, 이후 한 때 극한으로 치닫던 교육부와 대학들 간의 갈등은, 격돌직전에서 양측이 한 발씩 물러남으로써 소강상태로 접어든다. 그러나 이후 6월 29일 노무현 대통령이 총장단과의 토론에서 2008학년도 입시안의 내신반영 비율문제와 ‘3불’ 등에 재차 언급했고, 이에 대한 대학 및 교수들의 격렬한 반발하는 등 확전양상을 보였으나, 결국 ‘단계적 접근방식’으로 조율하는 선에서 봉합된다.

2007년 4월 6일 노무현 대통령은 EBS에서 ‘본고사가 대학 자율인가’라는 주제로 특강을 하여 3불 정책 고수의지를 분명히 했다. 이에 이어 김신일 교육부총리는 전국을 돌며 3불 정책유지에 적극 협력해 줄 것을 당부하는 이른바 ‘3불 투어’를 5월까지 20여 차례 걸쳐 실시했다.

이 시기의 사회적 논란은 대체로 진보, 보수 양 ‘진영’(陣營)으로 나뉘어 전개되는 양상이었다. 대통령을 비롯한 청와대, 여당, 진보언론, 진보적 시민단체 등으로 구성되는 진보진영은 내심 미흡하지만 새 2008 대입제도를 지지하는 입장인데 반해, 상위권대학을 비롯한 주류 보수언론과 보수 시민단체들은 이에 대해 줄기차게 반대의 기치를 높였다.

그런데 이러한 치열한 사회적 논란과 갈등 속에서도 필자가 2008 대입제도 개선안 성공의 첫 번째 전제라고 공언했던, 교육발전협의회와 입학사정관제는 그 어느 것도 제 궤도에 오르지 못했다는 사실이다. 후임 김진표 장관이 몇 차례 교육발전협의회를 형식적으로 개최하였으나 정작 주요 입시 쟁점에 대한 사회적 협의와는 동떨어진 일상적인 보고와 논의에 그쳤고, 2005년 중반 이후 그것은 이른바 ‘식물화’과정에 들어가 완전히 유명무실한 제도로 전락했다. 교육주체들 간의 사회적 파트너십을 통해 <내신-수능-면접>의 3자를 ‘상생의 트라이 앵글’로 만들겠다는 꿈은 결국 이루어지지 못했다. 입시사정관제 또한 발표 이후 2년을 훨씬 넘은 2007년 6월에 이르러 비로소 입학사정관제의 지원계획이 확정. 발표되는 바람에 제 구실을 할 수 없었다.

이 두 제도의 정착을 2008 대입 성공의 열쇠로 생각했던 필자로서는 안타깝기 그지없는 일이었다. 이 두 제도, 특히 교육발전협의회가 제대로 기능했더라면, 지난 몇 년 동안, 그리고 2005년 이후 전개된 <2008 입시파동>의 대부분은  잠재울 수 있었으리라고 생각한다. 그 대신 내신의 실질비중, 논술 그리고 ‘3불’등 주요 쟁점을 둘러싸고 사회적 논란이 빚어지고 대학 등이 반발하거나 불복할 때 마다, 장관과 대통령이 나서서 직접 설득하거나, 아니면 강력 제재하겠다고 엄포를 하는 식으로 문제에 접근했다. 위기에 몰릴 때마다 전가(傳家)의 보도(寶刀)처럼 위계적, 규제적 접근을 계속 시도하였으나, 정부의 구차한 모습만 들어 낼 뿐, 이미 약효는 별로 없었다.

2) 한 번의 실험으로 끝난 수능등급제

2007년 11월 등급제가 처음 적용된 2008학년도 대학 수학능력시험이 실시되었고, 뒤이어 그 결과가 나왔다. 가장 우려했던 동점자 속출 등으로 말미암은 등급 공백 따위의 큰 부작용은 없었다. 등급별 분포 역시 표준비율에서 별로 어긋나지 않았다. 언어, 수리, 외국어, 탐구 등 네 영역 1등급은 644명(0.15%)이었고, 언어, 수학, 외국어 세 영역 1등급은 3747명(0.75%)였다. 이 정도면 상위권 대학들이 그처럼 문제 삼던 변별력에는 문제가 없었다. 다만 문제가 있는 것으로 언론에 크게 부각된 것이 수리 ‘가형’의 경우였다. 문제가 쉽게 출제되어 한 문제만 틀려도 2등급으로 내려앉는가 하면, 2등급은 표준비율보다 3% 많았고, 3등급은 2.5% 적었다. 그러나 그렇다고 전체적인 변별력이 크게 훼손되는 것은 아니었다.

수능시험 후 필자가 시험을 관장했던 정강정 교육평가원장을 만났다. 정원장은, “학생들이 워낙 수학을 어려워하고 번번이 문제가 어렵게 출제되었다고 해서 제가 출제위원들에게 수학문제를 쉽게 내 달라고 간절히 청을 했었습니다. 그랬더니 결과가 이렇게 된 것 같습니다”라고 말했다.

그러나 대부분의 주류언론은, “1점 차이로 등급이 갈린다”는 사실을 크게 부각시키며, 수능등급제는 실패했다고 단언했다. 등급 경계선에 있는 학생들의 불만이 컸던 게 사실이고, 처음 도입했으니 진학지도의 어려움 또한 만만치 않았던 것 또한 틀림없는 사실이다. 그러나 따지고 보면, 수능등급제는 ‘학생부 비중 강화, 수능 비중 약화’를 전제로 도입한 제도이다. 그러나 이른바 상위권 대학들은 학생부 비중을 높여 달라는 정부 지침에도 불구하고 고의로 학생부 등급 간 점수간격을 좁혀 그 비중을 한껏 낮추면서, 대신 수능비중을 강화하여 수능을 당락 결정에 가장 중요한 전형요소로 만들어 높았다. 일이 이렇게 된 데는 지나치게 수능에 집착해서 그 비중을 높여 놓음으로써 2008 대입 개선안의 취지 자체를 무산시킨 상위권 대학들의 책임이 적지 않다고 생각한다. 이들 대학들은 대학자율성의 명분을 앞세워, 실제로는 ‘성적’ 우수자 뽑기 경쟁에만 급급했다.

그러나 교육부 및 정부 또한 책임의 큰 부분을 함께 짊어 져야 된다고 생각한다. 지난 3년의 기간 동안 주요 교육주체와의 꾸준한 대화와 협의를 통하여 2008년 대입 개선안의 미해결의 문제들, 특히 고등학교 교육과정의 개선, 학생부 신뢰도 제고, 학생부 반영비중 조율 및 합의, 논술의 비중 및 출제 수위 조정 등 제반 문제들을 하나하나 풀어 왔어야 한다. 그런데 이들 문제들이 미해결로 잔존하니 혼란이 가증되고, <내신-수능-논술> 3자가 합주하는 ‘죽음의 트라이 앵글’이 눈앞의 현실로 다가 온 것이다. 그 결과 2008 대입제도 개선안은 학생, 학부모, 대학 등 어느 이해관계자들로 부터도 좋은 평가를 받지 못하게 되었다.

거듭 말하거니와 합의에 의한 문제해결의 가장 좋은 방법이 교육발전협의회를 통한 사회협약 방법이었다. 이 협의체가 제대로 가동했다면, 그 틀 안에서는 이른바 명문대학들도 자신의 이기적 욕구만을 주장할 수 없었을 것이고, 또 그들도 여기서 체결된 사회협약의 실천을 거부하지 않을 수 없었을 것이다. 그러나 교육부는 이 협의체를 사실상 무력화시키고, 뒤늦게 2008년 대학입시를 목전에 둔 시점에서 상투적 설득과 제재 엄포로 문제를 해결하려고 했다. 상황이 긴박해 지자, 뒤늦게 대통령까지 나섰으나 별로 소득이 없었다.

따지고 보면, 주요 교육주체간의 불신이 가장 큰 원인이었다고 볼 수 있다. 서로 가 서로를 철저히 불신했다. 대학과 고교, 교육부와 대학, 학부모와 교육부 모두가 상호 불신했고 이러한 불신의 거대한 장벽은 상호간의 신뢰와 협력을 바탕을 하는 새 제도의 연창륙을 막았다. 혹자가 주장하듯이, 한국사회에서 대학입학제도가 갖는 엄청난 영향력, 그 막강한 결정력 때문에 결국은 아무리 정책적 타당성이 높은 정책안도 결국 그 시행과정에서 왜곡의 과정을 밟는지도 모른다.

2007년 12월 대통령 선거에서 진보정치 10년의 역사가 종언을 고하고, 보수 이념을 표방하는 한나라당 이명박 후보가 승리했다. 대통령직 인수위원회는 2008년 2월 22일, 수능등급게 보완을 위해 내년부터는 등급과 백분위, 표준점수를 함께 공개하겠다는 방침을 확정했다. 이에 따라 수능시험의 변별력을 낮추고 대신 학생부의 비중을 높여, 다양한 학생평가, 공교육정상화, 사교육비절감의 실효를 거두기 위해 도입했던 ‘수능등급제 실험’은 단 한 번의 실험으로 끝났다. 등급이라는 형해는 남았으나, 대입전형의 중심축이 다시 수능 중심으로, 그리고 시험점수 중심으로  선회한 것이다. 한번으로 끝날 실험을 위해 그 어렵고 고달픈 과정이 필요했나 싶었다. 아쉽고 안타까운 마음이 치솟았다.

4. 시기별 주요 쟁점과 갈등의 축

2008 대입 제도의 형성으로부터 확정, 그리고 그 첫 시행과 변경까지의 정책과정을 복기(復碁)하면 아래와 같이 정리할 수 있다.

여기서 특위출범부터 청와대 국정과제회의까지의 시기동안 교육혁신위와 교육부간의 갈등이 중심축이었고, 풀어야 할 주요 쟁점의 수는 다수였다. 그러나 개선시안이 발표된 이후, 대입개선안이 확정 발표되기까지의 시기에는 갈등의 축은 교육부와 청와대, 그리고 대학 3자간의 관계로 바뀌며, 주요 쟁점은 수능등급 및 1등급의 %로 압축된다. 여기서 갈등은 주로 교육부와 청와대, 그리고 교육부와 대학 간에 빚어졌고, 청와대와 대학 간의 갈등은 보다 간접적이고 잠재적인 것이었다. 그래서 아래 그림에서도 점선으로 표시되었다. 다음 2004년 10월 개선안이 공식 발표된 이후 2008년 정권인수위까지의 3년 여 기간 동안, 정부와 대학 간의 갈등이 전경(前景)에 크게 부각되나, 그 배후에는 진보세력과 보수세력이 각각 ‘진영’화(‘陣營’化)하여 정부와 대학을 지원하는 양상을 보였다. 이 때 주요 쟁점은 학생부 실질반영 비율, 논술비중 및 형식 및 ‘본고사’ 여부, 그리고 오랜 숙제인 ‘3불’이었다. 주요 쟁점과 갈등의 축의 형성에는 단순한 이해관계의 차원을 넘어 이념적 요인이 크게 작용했다.

<표 1> 시기별 주요쟁점과 갈등의 축

시기별 분류	주요쟁점	갈등의 축
2004.03.30 (특위출범) ~ 2004. 08.19 (청와대국정과제회의)	입시개혁의 목표 ‘교육이력철’과 ‘경로별선정제도’ 수능등급수 교사/교과별 평가	교육혁신위		교육부
2004.08.26 (개선시안발표) ~ 2004.10.27 (2008‘ 대입개선안 확정발표)	수능 등급 및 1등급의 %	교육부		청와대
				대학
2004.10 이후 ~ 2008.02 정권인수위	학생부 실질반영비율 논술비중 및 형식/ ‘본고사’여부 '3불‘	정부 진보진영		대학 보수진영

IV. 참여자 분석

여기서는 2008 대입제도 개선안 결정과정의 주요 참여자인 1) 대통령자문 교육혁신위원회 2) 교육부-교육부총리 3) 대통령-청와대 4) 대학 및 5) 언론 및 시민단체 에 대한 개별 분석을 시도한다.

1. 대통령 자문 교육혁신위원회

주지하듯이 2008 대입제도 개선안은 대통령 자문 교육혁신위원회(이후 교육혁신위 혹은 혁신위)가 마련하고, 집행은 교육부가 하는 식으로 구도가 잡혀 있었다. 따라서 개선안 정책결정 과정, 특히 그 초기과정에서 혁신위의 비중과 영향력은 매우 컸다.

교육혁신위는 그 인적 구성부터 기존의 유사명칭의 대통령자문 교육개혁기구들과 판이하게 달랐다. 기존 기구들이 대체로 ‘서울’ 중심의 유명 교수들과 각계 명사들 로 구성된 명망가형 조직이었는데 비해, 새로 출범한 교육혁신위는 중앙 네트워크를 거의 갖지 않은 ‘지방’ 출신의 진보성향 인사들이 주류를 이루는 비(非) 명망가 조직이었다. 따라서 기존 조직들이 중앙 네트워크를 근거로 현실에 바탕을 둔 점진적 개혁을 추구했는데 비해, 혁신위는 폐쇄적 이념집단의 성격이 강했고, 이상주의에 치우쳐 급격한 변혁을 지향했다.

교육혁신위원회 위원장은 대안교육 운동가인 경남 거창 샛별중학교의 전성은 교장이었고, 혁신위를 실질적으로 주도하는 상임위원은 경북대학교의 진보적 교육학자 김민남 교수였다. 전 위원장은 지방 현장 교육자로 도덕성이 돋보이는 인사이나, 혁신위 수장에 걸 맞는 정치력과 정책능력과는 거리가 먼 인물이었다. 반면 김민남 교수는 혁신위의 핵심적 이론가이자 추진동력으로서 혁신위 제 1기(2003/7-2004/7)의 모든 급진적 제안의 발원지였다. 지방대 교수가 10명, 교장, 교사출신 6명, 서울 소재 대학교수 2명, 그 외 3명으로 지방 대학교수출신이 주류를 이루었고, 친 전교조 인사가 다수였다.

교육혁신위는 교육 현안이나 구체적 과제에 대한 관심보다, 그들이 상정하는 우리 사회의 갖가지 교육모순들, 예컨대 대학서열구조, 학벌주의, 중앙집중체제, 경쟁구도 등을 근본적으로 혁파하고 새로운 질서를 수립하는데 심혈을 기울였다. 그러다 보니 이들은 현실과 동 떨어진 “개혁을 꿈꾸는 소수의 자기만족적 논의”에 몰입되어 있었다. 따라서 현실적, 점진적 개혁을 추구하는 교육부와는 물론, 공교육 정상화와 사교육비 절감에 일차적 관심을 표명하는 노무현 대통령과도 얼마간의 괴리가 있었다.

이남희. “물 건너간 대선공약, 6수 끝에 나온 ‘대입개선안’,”『신동아』2005년 5월 278면.

혁신위 수뇌들은 교육부와 서울대를 비롯한 일류대, 명문고 그리고 중앙에 터를 잡고 있는 수구적 엘리트 계층에 대해 내적으로 적대적 감정을 갖고 있었다. 그들은 한국 교육을 주도해 온 “서울대, 교육부, 지도층이 ‘비곗덩어리’ 물체가 아닐까”라고 신랄하게 반문하기 까지 했다. 따라서 혁신위와 교육부와의 첨예한 갈등은 이미 예정되어 있었다. 이들은 또한 교육문제를 중앙과 지역의 모순구조로 설정하고, 모든 문제의 해결책으로 분권화를 제시했다. 그런 의미에서 혁신위의 목표와 접근방식은 기존의 그것과는 본질적으로 다른 새로운 패러다임을 의미했다.  교육혁신위의 개혁안은 그 핵심이론가인 김민남 상임위원이 주도했고 진보성향의 다른 위원들이 그를 도왔다.

교육현신위원회 제 1차 전문위원 전체회의 자료, 13면.

교육혁신위는 문제의식과 현실 진단에서 교육의 본질적인 문제와 모순을 해결하려는 강한 의지를 표명하였다.그러나 그들은 그 지나친 평등주의적 접근, 개혁의 대상 및 주체 설정의 추상성, 추진동력에 대한 낭만적인 전망, 그리고 분권화 위주의 해법에서 오는 비현실성 등의 많은 문제를 안고 있었다

그들의 이념정향을 가장 적나나 하게 보여준 대표적인 예가 이른바 ‘국립대학 공동학위제’ 였다. 공동학위제가 실현되면 중. 고교 교육이 정상화되고, 지방대학이 발전하며, 대학서열구조가 해체되고, 학벌주의가 완화된다는 논리를 펼쳤다. 교육부가 급히 개입하여 가까스로 진화했으나 그 여진은 꽤 오래 갔다.

교육혁신위는 2004년 3월 “대학교육 경쟁력 제고를 위해 서울대 등 전국 26개 국립대간 공동학위제를 도입하고 교수도 공동 선발해 3-5년 주기로 순환근무를 하게끔 하자”는 급진적 제안을 했다. 속셈인 즉, 이를 통해 대학서열의 최정점인 서울대를 없애자는 것이었다.

대입제도 개선과 연관한 혁신위의 기본입장은 분명했다. 시험성적으로 전국학생을 서열화하는 폐단을 없애기 위해 전국 당위시험(수능)의 폐지 내지 그 영향력을 최소화하고, 내신위주의 신입생 선발을 제도화하려 하였다. 이 과정에서 이들은 ‘교육이력철’, ‘경로별 선발제도’과 같은 생경한 개념을 창안하고, 이들 개념에 이념적, 상징적 의미를 강하게 부여했다. 수능등급과 연관하여, 이들은 5등급으로 나누거나, 9등급으로 하는 경우 각 등급을 균등한 비율로 배분하자는 급진적 안을 내놓았다. 여기서 혁신위의 평등주의적 이념성향이 강력히 부각되었고, 그것이 입시제도 개혁에서 가장 큰 쟁점으로 부상한다.

2. 교육인적자원부와 교육부총리

교육부의 대학입시 개혁의 기본 목표는 <공교육 정상화>이었다. 그것은 1995년 5. 31 교육개혁 이후 대학입시에 임하는 교육부의 일관된 입장이었다. 공교육 정상화라는 목표는 다른 이념집단들도 거부하기 어려운 명분과 개념적 포용성을 갖고 있기 때문에 그 우산아래 주요 참여자들을 모아 보려고 애썼다. 그러다 보니 한편으로는  대학서열구조 해체와 같은 보다 변혁적 목표를 지향하는 혁신위원회를 비롯한 청와대 내의 <386> 및 전교조 등 진보적 시민단체들과, 다른 한편으로는 대학자율화를 명분으로 수능, 본고사 등 점수위주의 대입전형방식에 집착하는 대학 및 보수언론 들과의 사이에 서서, 자주 양측과 치열한 갈등과 논란을 빚으며, 어렵사리 조정과 중재역을 담당해야 했다. 뿐만 아니라 최종 결정권자인 대통령을 효율적으로 설득하여 교육부 안으로 접근하도록 유도해야 하는 무거운 짐도 함께 짊어지고 있었다.

따지고 보면 2008 대입제도 개선안의 창안은 일단 혁신위원회의 고유의 몫이기 때문에 교육부가 그 과정에 지나치게 개입할 형편이 아니었다. 그러나 입시제도 개혁이라는 사안이 워낙 중차대할 뿐더러 혁신위윈회의 이념적 편향성이 위험수위를 맴돌고 있으므로, 교육부의 수장인 필자는 2003년 말 취임초기부터 혁신위의 활동 전반에 걸쳐 예의 주시하며 여차직하면 일전을 불사할 결연한 태세를 갖추고 있었다. 이후 필자는 교육부는 대입의 실질적 시행주체이므로 그 제도개혁과정에 적절한 관여는 당연하다는 명분을 내 세우며 기회 있을 때 마다 집요하게 의도적 개입을 시도했다. 이렇게 해서 2004년 8월 19일 대통령주재의 국정자문회의까지 2008 대입제도 개선의 정책과정은 혁신위와 교육부 간의 치열한 갈등으로 점철된다. 필자가 혁신위원회 비상임위원이고, 차관이 당연직 운영위원일 뿐더러, 몇몇 교육부 과장들이 전문위원으로 참여하고 있으므로 비록 비좁은 길목이기는 하지만 공식적인 참여 루트도 마련되어 있었다. 교육부는 나름대로 이들 공식적 통로 외에 비공식적인 접촉을 통해 대통령 및 청와대, 당, 그리고 언론과 시민사회 등 영향력 있는 당사자들에게 기회 있을 때마다 교육부의 입장을 알리며 혁신위와의 대결에서 이들을 우군(友軍)으로 포섭하는 노력을 아끼지 않았다. 이 과정에서 한때 교육부 장관을 역임한 바 있는 이해찬 국무총리도 교육부 안에 대해 공감을 피력했다. 이러한 줄기찬 노력과 함께, 교육부는 혁신위의 개선안에 효율적으로 대응하기 위해 자체로서 2008 대입제도 개선의 주요 쟁점에 대한 집중적 연구에 나섰다. 장관 주재 하에 연일 전문적 논의와 분석이 계속되었다.

필자는 2004년 전반기에 한달에 한번 정도 혁신위 전성은 위원장과 조찬회동을 가지며 2008 대입개선안 준비상황 및 기타 혁신위의 교육혁신사업에 대해 의견을 나눴다. 전성은 위원장은 교육부와 갈등을 회피하려는 입장이었으므로 분위기는 비교적 우호적이었다. 그러던 중 2004년 3월, 혁신위 산하에 대입제도개선특별위원회를 구성하게 되자, 필자가 이에 적극 개입하여 보수적 인사인 이인호 명지대 석좌교수를 위원장으로 강력하게 추천, 그 뜻을 관철했다. 아울러 특위 구성에도 관여하여 진보와 보수를 균형 있게 배치하도록 유도하였다.

교육부의 기본적 입장은 공교육 정상화라는 공동목표아래 모든 이해당사자들의 생각을 모으고, 이를 위해 학교생활기록부 비중을 강화하며 수능의 비중을 낮추고,대학의 다양화와 특성화를 권장하되, 이 모든 것을 현실을 바탕으로 점진적으로 개선하자는 것이었다. 따라서 고교 교육과정이 개선되고 학생부의 신뢰도가 높아질 때 까지 수능도 적정수준의 변별력을 지녀야 한다는 것이었다.

그 해 8월 19일 대통령 주재 하의 국정과제회의에서 2008 대입 개선안의 주도권이 교육부로 넘어 오자, 혁신위 와의 치열한 갈등과 논란은 대체로 막을 내린다. 그러나 9월 이후 대입제도 개선시안이 가시화되면서 새로운 전선(戰線)들이 형성되었는데, 그 하나는 혁신위의 급진적 입장을 계승한 청와대이고,  다른 하나는 대학과 보수언론이었다. 교육부는 그 가운데서 양측으로부터 협공을 받으며 자신의 개선안을 지키기 위해 결전을 준비한다. 그러나 대입개선안이 확정, 공표된 10월 27 이후에는 교육부는 정부의 대리자로서 진보진영의 측면지원을 받으며, 보수진영과 대결하는 양상을 보였다.

3. 대통령과 청와대 수석들

노무현 대통령은 교육문제에 비교적 높은 관심과 전문성을 갖추고 있었다. 과거 국회의원 시절, 한 때 교육위원회에 소속한 경험도 있어 대부분의 주요 교육쟁점에 관해 익숙했고 자신의 전문적 식견이 있었다. 그는 기본적으로 평등지향의 진보적 성향을 지녔으나, 혁신위 등의 지나친 이념지향성에 대해서는 얼마간 유보적 입장을 견지하며, 교육현실과의 조화를 꾀했다.

따라서 노 대통령은 입시개혁의 목표 설정에 있어서도 대학서열구조 해체와 같은 혁신위의 근본주의적 변혁 목표와는 얼마간 거리를 두고, 공교육정상화와 사교육비 절감 등 현실감있는 목표를 더 선호했다. 노 대통령은 <고교등급제>는 확고하게 반대하였으나, “대학의 선발자율권이라는 것이 상당 부분 대국민 설득력이 있다. 현재 대학들은 자율권을 더 요구하고 있는데, 뺏어오겠다는 것은 어렵다. 그러므로 대학이 가지고 있는 것을 선용하도록 최선을 다할 수밖에 없다”는 입장을 피력했다.

제 27회 수석보좌관 회의 , 2004.9.30

노 대통령은 혁신위와 교육부간의 치열한 갈등 속에서 한편으로 크게 편향되기 보다는 조정과 중재를 꾀하는 모습을 보이려고 애를 썼다. 그러나 원론적으로 교육부의 입장을 지지하면서, 각론에 있어서는 교육부 안에 대해 우회적으로 반대의사를 표명하는 경우가 많았다. 2008년 입시안의 향방을 정하는데 결정적인 분수령이 되었던 2004년 8월 19일 청와대 국정과제회의에서도 대통령은 형식적으로는 마지못해 교육부 안인 9등급에 손을 들어주었으나, 구체적 배분방식은 추후토론과제로 미루고, 배후에서 혁신위 안인 1등급 7% 를 강력히 지원하는 등 이중적 모습을 보였다.

주지되듯이, 노무현 대통령은 특히 집권 초. 중기 동안 교육부 및 교육부 관료들을 크게 불신했고, 교육부에 대해 공공연히 비판하는 경우가 많았다.

청와대 수석 중, 이정우 정책기획위원장은 대통령의 지근거리에서 혁신위의 입장을 가장 강력하게 대변하였다. 그는 혁신위의 김민남 상임위원과 같은 직장(경북대)의 동료로서 절친한 사이였을 뿐만 아니라 이념적 동지로서 혁신위의 현실과 동떨어진 평등주의적 입시안을 시종일관 뒷받침하였다. 이정우 위원장 외에도 청와대의 이른바 ‘386‘ 인사들은 모두가 한결같이 혁신위의 지원세력이었다. 이들은 여당 내의 ’386‘세력들과 전교조 등 진보적 시민세력과 연대하여, 한편으로는 대통령에게 지속적 영향을 미치고 다른 한편으로는 교육부에 가공할 압력을 구사했다.

청와대 내에서는 온건 개혁성향의 이원덕 사회문화수석이 교육부 입시안에 대해 가장 큰 공감을 갖고 있었고, 시종 지지하는 입장이었다. 그러나 불행이도 청와대 내에서 그의 발언권은 매우 약해 실질적 영향력을 발휘하기에는 역부족이었다. 김병준 정책실장 또한 교육부 안에 대해 깊이 이해하고 내심 지원하는 입장이었으나 청와대내의 압도적 반(反) 교육부 기류 때문에 나서서 옹호하고, 관여할 형편은 되지 못했다.

4. 대학 및 고교

대학들은 기본적으로 대입전형에 대한 주요 사항들은 선발주체인 대학 고유의 몫이라는 생각을 가지고 있었다. 그런 의미에서 대학의 (선발)자율성이 대학 측의 모든 사고의 출발점이다. 따라서 대학입학에 대한 교육부의 관여에 대해서는 체질적으로 거부하는 성향을 지녔고, 이러한 경향은 특히 명문대학 내지 상위권대학의 경우 더 심했다. 그동안 대학들은 학생 선발과정에서 발전잠재력이나 창의성과 같은 덕목보다 수능성적과 같은 가시적, 객관적 지표를 선호하는 경향이 강했고, 공교육 정상화와 같은 대입에 수반되는 사회적 책무에 대해서는 상대적으로 큰 관심을 표명하지 않았다.

대학들은 2004년 9월, ‘2008 대입제도 개선시안’이 발표되자 학교생활기록부 반영비중 확대 등 기본적인 내용에 대해서는 명분상 공공연한 반대는 삼가는 분위기였다. 그러나 구체적으로 내신 및 수능의 변별력 문제가 제기되면서, 특히 상위권 대학 등이 앞장을 서서 선발자율권의 확대를 주장하며 개선안에 대해 강하게 이의를 제기하기 시작했다. 따지고 보면 그간 수능 성적 중심으로 학생들을 손쉽게 선발해 오던 대학들로서는 선발과정에서 대학의 창의성과 책무성을 강조하는 새 입시제도안이 크게 부담스러웠던 것도 사실이다. 그러던 중 2004년 8월 29일 고려대 어윤대 총장이 ‘고교등급제’의 필요성 주장으로 사회적 논란이 확대되자, 교육부 안에 대한 비판적 분위기가 고조된다. 이들은 급기야 수능 13-15등급을 제시하기에 이른다. 그러나 실제로 대입제도 개선안의 주요 쟁점이나 <3불> 등에 대해 깊은 이해관계를 가지고 심각하게 문제제기를 하는 대학들은 소위 몇몇 명문대학을 비롯한 상위권 대학들이었고, 여타 중하위권 대학들은 이들 사안에 대해 큰 관심이 없었다.

이후 많은 대학들은 마지못해 교육부의 지침을 따르는 경우에도, 실질적으로 학생부 반영비중을 최소화하는 한편, 논술과 면접을 통해 학력 중심의 변별력을 높이기 위해 갖가지 방법을 모색했다. 대학은 스스로 “학생부 비중을 50% 이상 확대하겠다”고 발표해 놓고도 막상 2008학년도 입시를 목전에 두고 “50%는 명목상 비율이지 실질 비율이 아니다”고 발을 빼곤 했다. 그러나 이들은 주류 보수언론과 반노(反盧) 성향의 보수여론의 강력한 지원을 받았다.

고등학교의 경우 대체로 새 대입제도에 대한 입장은 양가적(兩價的)이었다. 고교들은 명분상 학생부가 강조되는 새로운 대입제도를 공교육의 정상화라는 차원에서 거부하기 어려운 입장이었다. 그러나 고교가 학생부와 연관하여 책임이 크게 가중되었고, 자칫하면 고등학교가 앞으로 내신, 수능에 더하여 논술교육까지, 이른바 ‘죽음의 트라이 앵글’을 모두 떠맡아야 하는 부담 때문에 오히려 부담스럽게 생각하는 측면이 강했다.

5. 언론과 시민세력

언론들은 2008 입시안 논의 및 결정의 전 과정을 통하여 대체로 혁신위안을 지지하는 진영과 그 반대의 입장, 즉 대학자율화를 지지하는 입장으로 극명하게 갈라져 갈등과 대립을 거듭하였다. 이른바 조. 중. 동등 보수언론들은 한결같이 혁신위안에 대해서는 거의 모든 쟁점에 대해 치열하게 반대했고, 교육부안에 대해서도 대체로 비판적인 입장을 지속하며, 대학 자율성을 앞세워 이른바 명문대학 및 엘리트주의적 입장을 지원했다. 변별력을 이유로 수능의 등급화에 대해서는 강한 회의를 표명했고, 이른바 <3불>에 대해서도 시종일관 반대의 입장을 표명했다. 이에 반해 <한겨례신문>과 <오마이뉴스>등을 비롯한 진보계열의 언론들은 혁신위의 입장을 강력하게 지지하며, 교육부안에 대해서도 비판적 입장을 취했다.

시민단체들도 크게 양분되었다. 특히 ‘전교조‘ 를 비롯한 ’함께하는 교육시민모임‘, ’참교육학부모회‘ 등 좌파 시민단체들은 처음부터 ‘수능폐지-자격고사화’, ‘국공립대 통합전형’ 등 극단적인 혁신위의 원안을 지지했고, 교육부 안에 대해서도 시종 일관 비판의 화살을 겨눴다. 반면 교총을 비롯한 보수적 시민단체들도 대체로 보수언론과 보조를 같이 했는데, 혁신위안에 대해서는 분명히 반대하는 입장을 취했고, 비록 강도는 약했으나 교육부 안에 대해서도 비판적 입장을 견지했다. ‘좋은 교사 운동’, ‘교육과 시민사회’ 등 중도개혁적 교육단체들은 대체로 교육부 안과 궤를 같이했으나, 그 영향력이 강하지 못했다.

대표적 보수 교육단체인 교총은 2008년 8월 26일 ‘2008 대입제도 개선시안’이 발표되자, 시안의 기본방향은 올바르게 설정되었다고 평가하면서, 다만 새 입시안 도입에 따른 혼란 가능성과 구체적 문제점을 지적하였다.

6. 참여자별 이념적 스펙트럼

교육개혁을 위한 접근은 대체로 세 가지가 두드러진다. 본질주의적 접근, 경제주의적 접근, 그리고 평등주의적 접근이 그것이다. 본질주의적 접근은 교육의 본령(本領), 즉 그 본연의 목적을 강조하는 입장으로, 지적 능력이나 학력의 신장보다 오히려 인성의 함양, 인격적 성숙이 더 강조되는 입장이다. 그런가 하면 경제주의적 접근은 시장주의의 관점에서 경쟁력 강화를 강조하고, 엘리트 교육에 역점을 두는 입장이다. 한편 평등주의적 입장은 보다 대중적 관점에서 교육기회의 평등과 뒤진 자에 대한 배려, 그리고 교육을 통한 사회통합을 강조하는 관점이다.

안병영. “교육과 이데올로기-중도개혁지향의 교육정책을 위하여-,” 『철학과 현실』76호 2008 봄. 131면.

많은 이들은 심정적으로 본질주의적 접근의 필요성과 그 중요성을 강조한다. 그러나 그것은 실제로 수사(修辭)에 그치는 경우가 많고, 정작 논란이 빚어지면 경제주의와 평등주의로 나뉘어 이념갈등을 빚는 경우가 허다하다.

2008 대입 개선안 정책과정에 참여한 주요 참여자의 이념적 스펙트럼을 살펴보면, 대체로 청와대-혁신위의 대표격인 이정우, 전성은, 김민남을 비롯해서 청와대 ‘386’, 전교조 및 기타 진보언론 들은 대표적인 평등주의자들이며, 그 대척적 위치에 시장주의자들인 (상위권)대학, 주류보수언론 및 보수시민단체들이 자리하고 있다하겠다. 이에 반해 교육부, 안병영은 비교적 가운데 위치하고 있고, 그로부터 좌 방향으로, 이원덕, 김병준, 이해찬이 그리고 그와는 얼마간 거리를 두고 노무현이 자리매김하고 있다.

여기서 안병영은 비교적 좌, 우의 입장을 고르게 배려한 교육부의 개선안을 관철하기 위해 일차적으로 가까이에 위치한 이원덕, 김병준, 이해찬 등을 우군(友軍)으로 만들고, 이들을 통해 혹은 직접적 접근을 통해 최고 결정권자인 노무현을 설득하려고 많은 노력을 경주하였다. 동시에 좌, 우로 크게 편향되어 대척적 위치에 자리한 평등주의 진영(陣營)과 시장주의 진영과 때로는 격렬하게 투쟁하고, 때로는 대화와 타협을 시도하면서 갈등의 수위를 조정했다.

2008년 10월 28일 2008 대입제도 개선안이 확정, 발표된 이후에는 당초 교육부 원안과 적지 않은 갈등을 빚던 진보언론 및 진보 시민단체 등 진보진영이 정부안을 지원하는 세력으로 뭉치고, 보수적 주류언론 및 보수 시민단체 등 보수진영은 정부안에 반대하는 대학을 강력 지원한다.

<그림 1> 참여자별 이념적 스펙트럼

V. 결론

결론에 대신하여 위의 논의과정을 몇 가지로 간추려 보고자 한다.

1) 이 논문은 전국민적 관심의 표적이 되는 주요 정책결정과정에서 대통령과 청와대, 장관, 주요 이해관계집단, 언론, 시민사회 등이 어떻게 상호작용을 하는가를 보여주는 글이다. 아울러 국정 최고결정권자인 대통령과 해당 정책부문 최고책임자인 장관 간에 이념 및 정책관(政策觀)의 괴리가 있는 경우 전개될 수 있는 하나의 생생한 시나리오를 제공한다. 또한 정책과정이 주요한 여러 행위주체들 간의 갈등과 타협의 연속이며, 설득과 회유, 대결과 압박, 그리고 우군(友軍)을 강화하고 적군(敵軍)을 약화시키기 위한 치밀한 전략과 줄기찬 노력의 과정임을 알려준다. 아울러 정책의 마지막 향방을 결정하는 데는 정책결정자의 리더십과 결의가 중요하다는 점을 일깨운다.

3) 정책안을 둘러싸고 행위주체 간의 갈등과 불신이 증폭되어 대결적 상황이 전개되면 사안에 대한 찬, 반에 따라 대척적인 두 ‘진영’('陣營‘)으로 나뉘며, 이는 이념 다툼으로 번져갈 개연성이 높다. 이렇게 되면 교착상태에 빠지고 해결은 더 어려워진다.

4) 전국민적, 전사회적 관심이 집중되는 사안일수록, 또 주요 행위주체 간에 상호 불신과 갈등이 큰 사안일수록, 주요 이해당사자들이 머리를 맞대고 함께 고민하면서 사회협약의 형식으로 문제를 해결하는 시도가 필요하다. 중도개혁론자들이 선호하는 코포라티즘적 접근이 바로 그것인데, 사회적 파트너십과 사회협약은 민주사회에서 사회적 난제(難題)를 풀기위한 유용한 방식이다.

5) 노무현 정부에서 마련된 대입제도 개선안이 이명박 정부가 들어서면서, 폐지에 준하는 변화를 겪는다. 이렇게 볼 때, 경제주의자이자 엘리트주의자인 이명박 대통령의 이념적 지향이 이 정책변화에 직, 간접적으로 관여되었다고 보여 진다.