한국 교육정책의 수월성과 형평성의 조화를 위하여

이 글은 한국 교원대학교 교육정책전문대학원 개원기념 학술세미나의 기조강연(2009/9/29) 내용을 수정, 보완한 것이다.

In Search of Reconcilation between Excellency with Equity in Korean Educational Policies

안병영

연세대학교 행정학과 명예교수/전 교육부총리

010-5437-4595/ahnby@yonsei.ac.kr

국문초록

이 논문은 우리나라 교육정책에 있어서 수월성과 형평성의 조화를 이루는 일이 매우 주요하다는 논거를 제시하고, 이를 위해 필요한 이념설정과 거버넌스구조, 그리고 주요한 정책사례를 논의하였다. 이 논의를 위해 우선 수월성과 형평성의 상대적 비중을 결정하는 데 영향을 미치는 주요 변수를 살펴보고, 이어 양자의 조화를 지향하는 거시적 정책방향을 검토한 후, 양자의 조화를 모색한 교육정책 사례( 고교 평준화, EBS 수능방송과 인터넷 서비스, 교육복지투자우선지역)를 논의하였다. 이어 결론에 대신하여 교육발전협의회를 제안하고 있다.

English Abstract

This article seeks to provide a rationale for reconcilation between excellency with equity in formulating educational policies. It discusses key factors behind the way excellency and equity are reconciled, such as ideology, governance structure, and educatioinal policy regime. Also, it provides successful cases regarding macro-level policy direction  and micro-level policies as well. High school equalitzation, EBS Korean SAT broadcasting and E-learning, and geographically-targeted educational welfare investment are detailed in the case section. Finally, the concluding section proposes the necessity and function of a social concertation body, the Council for Social Concertation in Educational Development.

주제어

교육정책, 수월성, 형평성, 5.31 교육개혁, 사회투자국가, 교육발전협의회

Educational policy, Excellency, Equity, 5.31 Educational Reform, the Social Investment State, the Council for Social Conceration in Educational Development.

1. 서론: 교육의 가치지향으로서 수월성과 형평성

교육철학이나 교육정책 논의에 있어서 수월성과 형평성은 서로 대조되는 두 줄기의 가장 중요한 가치지향이다. 수월성은 능력 신장과 경쟁력 강화라는 집약적 목표를 지향하며,   경제적 효율성 및 생산성에 역점을 둔다. 그런 의미에서 본질적으로 자유시장주의적 입장이다. 이 관점은 대체로 경쟁을 통하여 우수한 인재를 가능한 한 이른 시기에 선발하여 세계경쟁에서 비교우위를 확보해야 한다는 입장을 강하게 표방하며, 그런 의미에서 엘리트주의적 함의가 강하다.

이에 반하여, 형평성은 보다 대중적 관점에서 교육기회의 평등과 ‘뒤진 자’에 대한 교육적 관심을 강조하며, 교육소외의 극복, 교육을 통한 사회적 연대와 결속, 그리고 사회통합을 지향한다. 평등과 형평, 복지를 강조하는 교육프로그램들이 대체로 이 범주에 속한다. 이 관점은 교육영역에서 형평성을 높이기 위해서 국가의 관여가 불가피하다고 보며, 교육기회의 보편화와 더불어 교육을 통한 뒤쳐진 계층의 사회적 상향 이동을 중시한다. 그런 의미에서 국가주의적, 민중주의적 함의가 강하다.

대체로, 수월성은 이념적 (신)자유주의자들, 사회의 보수적 지도층, 특히 경제엘리트들의  입장을 강하게 지지한다. 이에 반해, 형평성은 진보적 사회세력과 민중들, 그리고 과도한 시장주의의 발호를 우려하는 진보적 지식인들의 지지를 받는다. 두 관점 모두 이념성을 강하게 함축한다. 그러므로 두 입장 모두 각각의 입장을 지나치게 강조하다 보면, 자칫 이념적 대결양상으로 치닫게 된다. 우리나라의 경우 두 입장 사이의 이념갈등은 매우 치열하다. 이러한 지나친 ‘이념화’경향은 교육정책에 대한 사회적 합의를 어렵게 할 뿐만 아니라 수월성과 형평성의 조화를 어렵게 하는 가장 큰 장애요소가 된다.

그러나, 우리가 모든 학습자들(전 국민)에게 그들 모두의 발전 잠재력을 최대한으로 키울 수 있는 종합적․균형적 교육체제를 구축하려고 하는 경우, 수월성교육과 함께 교육기회의 보편화와 교육소외의 극복은 필요불가결한 요소다. 그런 의미에서 수월성과 형평성은 우리가 함께 품어야 할 주요한 사회적․교육적 가치이며, 그 가운데 어느 것 하나를 온전히 취하고 다른 것을 통째로 버릴 수 있는 성격의 것이 아니다. 따라서 양자 간의 관계는  양자택일의 문제가 아니라 양자 간의 조합과 조화의 문제라고 본다.

다원화된 사회의 정책이념은 다양한 스펙트럼을 가질 수밖에 없다. 그런 의미에서 교육정책의 거시적 틀은 지나치게 이념적으로 편향된 정책지형 보다는 두 관점의 장점을 슬기롭게 취합한 중용지향의 정책조합(policy mix)이 되어야 한다. 개별 정책의 경우도 그 정책 안에서 혹은 다른 유관 정책(들)과의 관계에서 수월성과 형평성을 어떻게 조화롭게 할 것인가에 대해 충분히 고민할 필요가 있다.

그렇다면, 수월성과 형평성을 어떻게 조화할 것인가? 이 논문은 우리나라 교육이 놓쳐서는  안 되는 수월성과 형평성이라는 두 마리 토끼를 동시에 잡기위해 필요한 정부의 이념설정과 거버넌스 구조 그리고 정책대안에 대해 논의하고자 한다. 이 논문은 필자가 교육부장관(문민정부)과 교육부총리 및 교육인적자원부장관 (노무현정부)를 역임하면서 습득한 경험과 성찰적 안목을 바탕으로 작성하였음을 밝힌다.

이 논문의 기본 입장을 좀 더 부연하면 다음과 같다.

무릇 교육적인 상호작용과 변화는 장기적이고 무엇보다도 내면적이고 질적이며, 정신적 영역의 변화를 포함하는 인간의 총체적 변화를 추구해야 한다. 또한 교육에서 이루어지는 투자는 투입된 자본의 회임기간이 길고 그 결과를 측정하기도 쉽지 않다. 따라서 교육정책은 보다 장기적 관점에서 모색되어야 하며, 극단적 변화보다는 점진적․균형적 변화를 추구할 필요가 있다. 그런 의미에서 교육정책은 정권의 정치적 생명을 뛰어 넘어야 하며, 거기에는 지나친 정치논리의 개입이나 과도한 이념적 가치의 투사는 피할 필요가 있다.

다음으로, 교육정책에서 수월성과 형평성의 조화를 이루기 위해서는 정책형성과정에서 정책당국과 주요 이해당사자, 전문가, 그리고 국민들과의 끊임없는 대화와 타협이 필요하다. 이와 연관하여 어떤 이는 전문가의 식견을 존중하기도 하고 또 어떤 이는 대중의 욕구와 정서를 더욱 강조하기도 한다. 그러나 정책결정자는 양자를 고르게, 균형 있게 고려해야 한다. 교육개혁이 지나치게 하향식이어서도 안 되고, 그렇다고 상향식만이어서도 안 되는 까닭이 여기에 있다. 그러므로 교육개혁 과정에서 다양한 관점의 수용과 더불어 이해관계의 조정과 타협은 필수적이며, 그 과정에서 이상주의와 현실주의의 조화가 절실히 필요하다. 과도한 이상주의는 현실적 적실성이 약하고, 그렇다고 눈앞의 현실에 지나치게 집착하면 개혁의 본질이 흐트러지기 때문이다.

수월성과 형평성의 조화를 위해서는 시대의 흐름과 미래 교육, 그리고 한국적 현실에 대한 바른 이해와 통찰력이 필요하다. 이와 연관하여 수월성을 강조하는 이들은 무한경쟁으로 치닫는 세계화, 지식정보화의 격류 속에서 국가생존을 기약하기 위해서는 수월성을 추구하는 길밖에는 다른 방도가 없다고 주장한다. 이와는 달리, 형평성을 강조하는 이들은 교육이 이제 경제적 부와 사회적 지위 세습의 재생산기제로 전락한 마당에 더 이상의 교육소외를 막고 사회정의를 실현하기 위해서는 더 충분한 교육 기회의 평등과 대중교육의 내실화가 교육개혁의 관건이라고 역설한다.

‘지구촌화’는 글로벌 경쟁의 첨예화를 낳았고, 이 소용돌이 속에서 살아남기 위해서는 고숙련․고지식에 대한 효율적 투자와 전생애적 능력 개발이 필수적이라는 사실을 누구도 부정하기 어렵다. 수월성 추구의 논거가 바로 여기에 있다. 그러나, 극심한 경쟁과 시장주의의 확산은 적지 않은 교육소외와 사회적 배제를 양산한다는 점도 무시할 수 없다. 또, 이러한 점이 국력의 손실로 이어질 수 있다. 더욱이 우리 한국사회가 오늘날 인구 감소와 생산가능인구의 고령화로 인해, 이제 인적자원의 일탈과 유실 없이 잠재적 가용인력을 최대한 활용해야 하는 하지 않으면 국가적 퇴행을 걱정해야 하는 절체절명의 위기에 이르렀음을 감안하면 형평성 추구의 논거 또한 매우 견고하다.

이렇듯 세계의 흐름 속에서 한국의 미래와 교육현실을 감안할 때, 특히 인적자원 개발의 맥락에서 보면, 능력 있는 다수, 그리고 혁신적이고 창의적인 소수가 함께 필요하며, 이를 위해 수월성과 형평성의 조화로운 추구, 즉 이 두 가치의 적절한 조합을 통한 상승효과의 지향은 필수적이라 할 수 있다.

2. 주요 변수

그렇다면, 수월성과 형평성의 조화와 균형은 어떻게 추구할 것인가? 여기서는 정책형성에 있어서 수월성과 형평성의 관계 설정, 즉 양자의 비중과 분포, 그리고 양자의 조화가능성에 영향을 주는 주요 변수가 무엇인가를 살펴보고자 한다.

2.1. 교육레짐과 제도적 틀

대체로 나라마다 정치문화와 교육레짐의 차이가 있다. 대체로 스칸디나비아형 사회민주주의국가들은 사회민주주의 이념인 평등과 연대를 강조하기 때문에 교육정책에 있어서도 상대적으로 형평성이 강조되며 그 방향으로의 사회적 합의도 용이하다. 이에 따라 교육정책은 보편주의에 입각하여 폭넓게 펼쳐지며 교육서비스도 국가가 직접 제공하고 그 재정적 원천도 조세, 즉 국가재정이다. 이에 비해 영․미계통의 자유주의국가의 경우 이념적으로 자유주의․개인주의와 시장의 효율성을 강조하기 때문에 상대적으로 수월성의 비중이 크며, 교육에 대한 책임도 국가가 민간영역과 나누어진다. 그런가 하면, 유럽대륙형 조합주의국가들의 경우 공교육에 대한 국가책임을 바탕으로 엘리트주의적 전통이 함께 자리하고 있다(Heidenheimer/Heclo/Adams, 1990).

문화와 (교육)레짐과 더불어 우리는 여기서 치열한 사회적․이념적 갈등을 사회적 협의와 합의 체제로 전환하는 주요한 제도적 예들을 살펴볼 필요가 있다. 세계 대부분의 나라들은 국민 다수의 뜻에 따라 통치가 이루어지는 다수제 민주주의(majoritarian democracy)이다. 그러나, 국내적으로 인종적․종교적․언어적 분열이 극심해 다수 형성이 실제로 난망한 나라들도 적지 않다. 이러한 나라들 중에는 개개 주요 사회집단이 대의자(代議者를) 배출하고 이들 엘리트들 사이의 협의를 통하여 문제를 해결해가는 국가들이 있다. 벨지움, 스위스, 네덜란드 등 이른바 협의제 민주주의(consociational state)가 그런 나라들인데, 이들 나라들은 연립내각, 비례대표제, 분권형 연방제도 등의 제도적 장치를 통하여 내적 갈등을 조정․중재함으로써 사회적 합의를 도출하여 다수제 민주주의 못지않은 안정적 민주주의를 구가하고 있다. 이들 나라들은 교육정책의 영역에서도 이념적․사회적 갈등을 최소화하면서 수월성과 형평성을 조화하는데 비교적 성공하고 있다(Lijpart, 1999). 그런가 하면, 스웨덴, 오스트리아 등 유럽의 많은 나라들은 계급적 갈등의 양 당사자인 노총과 경영자단체연합, 그리고 정부가 분배연합, 생산연합 등의 사회협약을 통하여 이른바 조합주의(corporatism) 형식의 노사협력체제를 구축해 온 역사적 실례도 있다. 우리나라의 경우도 1993년 이래 ‘노사정위원회’를 통하여 노․사 사이의 조정과 협력을 꾀하고 있으나 기대했던 성과를 이루지 못하고 있는 실정이다. 여기서 우리는 조합주의적 사회협약을 교육영역에 원용하는 방식을 생각해 볼 수가 있다. 즉, 교육부문의 주요 이해당사자, 전문가, 시민사회 및 정부 등이 심도 있는 토론, 협의 및 조정 등을 통하여 교착상태에 빠진 주요 교육쟁점을 사회적 대타협의 차원에서 해결하는 방식이 그것이다.

2.2. 정권/이념

정권의 변동은 정부를 주도하는 정치적 지배세력의 변화를 뜻한다. 그러므로, 이 세력의 이념과 정책적 비전에 따라 기존 정책의 틀은 크게 영향을 받는다. 특히, 체제 민주화과정을 통하여 권위주의적 정권에서 민주적 정권으로 교체될 경우 정책변동의 진폭은 매우 크다. 평화적 정권교체의 경우에도 구정권과 신정권 사이의 이념적 정향의 차이가 큰 경우, 예컨대 좌파정권에서 우파정권으로 크게 선회하는 경우에 정권 변화가 정책에 미치는 충격은 비교적 크다. 위의 두 경우에는 비단 몇몇 개별 정책의 미시적 변화가 아니라 정책체계의 구조적․본질적 변화가 이루어질 수 있다.

1978~1997년 영국을 지배한 대처와 메이저의 보수당 정부는 이른바 ‘신자유주의’에 입각하여 앞서 집권한 노동당정부와는 판이한 이념적․정책적 아젠다를 갖고 출발했다. 이에 따라 일련의 대폭적인 정책 변개를 통하여 기존의 복지국가의 틀에서 벗어나 사회를 탈규제․시장화․민영화하는데 앞장섰다. 그러나, 1997년 새로 집권한 토니 불레어의 노동당은 신자유주의가 추구하는 경제적 효율과 생산성, 그리고 제2차 세계대전 후 사회민주주의적 복지국가가 지향했던 평등과 사회정의를 결합하는 이른바 ‘제3의 길’을 추구하였다. 이 새로운 조류는 이후 유럽 등지에 큰 반향을 일으키며, 인적자원 개발에 역점을 두는 ‘사회투자국가’(social investment state) 모형을 창출하였다 (Lister, 2004).

우리의 경우도 1987년 6월항쟁 이후 민주화의 욕구가 폭발적으로 분출하였고 이러한 체제 변화의 소용돌이는 정책과정과 정책의 틀에 큰 영향을 미쳤다. 최초의 ‘문민정부’인 김영삼정부는 역사적 ‘5․31교육개혁’을 통하여 한국 거시적 교육정책의 지형을 크게 바꿨고,  아직까지 한국 교육정책의 큰 흐름을 유지하는 큰 영향력을 발휘하고 있다. 이후 진보적 성향의 ‘국민의 정부’, ‘참여정부’를 지나면서 교육정책의 중심축이 얼마간 좌향했으나 이명박정부의 출범을 계기로 다시 우선회하고 있다.

2.3. 정책과정

권위주의적 정치체제의 경우, 대체로 정책과정은 집권적․폐쇄적․과두적이다. 따라서, 정책의제 형성과정도 대체로 동원모형이나 내부접근모형(Cobb, Ross & Ross, 1976)이며, 정책의제 형성과 정책결정 사이의 구분 또한 불분명하다. 그러나, 민주화가 진척되면 기본적으로 ‘국가-시민사회’의 관계가 크게 변함에 따라 의회, 정당, 이익집단 및 시민사회의 정치영역이 크게 확대되고, 이들 세력들이 정책과정에서 점차 비중 있는 목소리를 내게 된다. 이에 따라 정책과정은 종전에 비해 장기화․복잡화․동태화되고, 사회 전체적으로 민의수렴과정이 크게 확장된다. 또한, 정책유형도 경제성장과 안보 중심에서 사회적 형평, 환경, 인권 등 새로운 영역으로 확대된다. 우리의 경우도 대체로 이 과정을 밟았다.

그런가 하면, 정책과정의 민주화에 따라 중차대한 정치적․사회적․경제적 이슈의 경우, 사회 내의 주요 사회․경제적 집단 사이의 적정수준의 사회적 합의가 필요하게 되며, 그것이 여의치 못한 경우 심각한 정치적 갈등이 빚어지게 된다.

2.4. 정책결정자

정책결정의 주체는 결국 사람이다. 따라서, 정책결정자의 세계관과 비전, 상상력, 논리와 명분, 이해관계와 권력, 그리고 그의 사회적 네트워크는 정책산출에 상당히, 그리고 지속적으로 영향을 미친다. 정책결정자는 일정한 정치문화, 제도와 과정 속에서 움직이고 정책과정의 단계마다 그의 개인적 특성을 여지없이 표출하게 된다.

대통령이나 수상과 같은 최고통치자의 변화는 거시적 정책의 틀과 그 노선에 크게 영향을 미친다. 그런가 하면, 부처의 장관은 정책의 창안이나 프로그램화 과정에서 뿐만 아니라, 그 집행과정에도 적잖은 영향을 미친다. 그런 의미에서 그는 소관업무에 관한 최고 정책결정자인 동시에 정책관리자이다. 그러므로, 장관이 바뀌면 정책은 적던 크던 얼마간 영향을 받을 수밖에 없다. 장관의 교체가 정책쇄신의 계기가 되는 경우도 적지 않다(안병영, 2001).

3.  거시적 정책방향과 정책사례 논의

3.1. 거시적 정책 방향 설정

어느 나라의 경우나 모든 교육정책의 가치지향이 수월성과 형평성 가운데 어느 한 쪽만을 지향하지는 않는다. 평등주의적 가치지향의 성향이 강한 스칸디나비아의 교육정책 중에도 수월성위주의 정책은 분명히 존재하고, 자유주의국가인 미국의 경우도 형평 추구의 교육복지정책이 적지 않다. 그런데, 여기서 관심을 갖는 것은 다양한 가치지향의 미시적 정책들이 함께 구성하는 거시적 정책의 틀이며, 그 성좌(constellation) 안에서 어떻게 수월성과 형평성을 조화롭게 할 것인가 하는 문제이다. 그 구체적 논의를 위해 두 가지 예를 선택했다. 하나는 1995년부터 1997년에 걸쳐 ‘문민정부’가 야심차게 마련했던 ‘5․31교육개혁방안’이며, 다른 하나는 1997년 이후 영국의 토니 블레어의 노동당이 추구하여 서구 여러 나라에 큰 영향을 미친 이른바 ‘제3의 길’ 내지 ‘사회투자국가’가 지향했던 교육정책 개혁안이다.

3.1.1. 우리나라의 ‘5․31교육개혁방안’

‘문민정부’의 대통령자문기관인 ‘교육개혁위원회’가 내놓은 ‘5․31교육개혁방안’들은 대체로 세계화와 신자유주의, 그리고 민주화의 영향을 크게 받았다. 이것은 당시의 시대적 상황과 정권적 특성과도 깊이 연관된다. 따라서, 기존의 획일주의적이고, 규제위주 그리고 공급자위주의 교육을 보다 자율적이며, 수요자위주의 교육으로 바꾸고 교육과정도 보다 민주화하자는 내용이 크게 강조되었다. 그러나, 이들 교육개혁 과제들을 구체적으로 살펴볼 때, 경쟁력 강화 내지 수월성 지향의 방안들이 그 주류를 이루었고, 협력과 공존 능력의 제고 내지 교육소외의 극복과 인간화를 위한 프로그램은 상대적으로 적었다. 말하자면, 거시적 정책 지형은 형평성에 비해 다분히 수월성에 편향되어 있었다.

당시 교육부장관직을 수행하던 필자는 거시적 교육정책 틀의 전체적 균형과 조화를 위해 형평성의 제고가 필요하다고 평가하고, 고심 끝에 교육부 정책관료들을 독려하여 1996년 12월 “소외된 자와 특별한 배려가 필요한 자”를 대상으로 우리나라 최초의 ‘교육복지종합대책(1997~2000)’을 수립했다. 이 종합대책에는 교육소외집단인 학교중도탈락자, 학습부진아, 특수교육과 유아교육 대상자, 그리고 귀국자녀 등에 대한 다양한 정책이 포함되어 있었다. 이후 재임기간 안에 이들 교육복지 프로그램을 통해 ‘문민정부’의 거시적 정책지형을 보정하고 전체적 균형을 잡아보려고 애썼다. 위의 대책 가운데 중도탈락자대책은 이후 “대안학교 설립 및 운영지원대책”(1997. 3)으로 발전하면서 후에 대안학교의 제도권 진입의 계기가 마련되었다.

3.1.2. 영국의 사회투자형 교육개혁

1990년 후반 이후 크게 부상하기 시작한 ‘사회투자국가’ 개념과 사회투자적 정책접근은 세계화와 후기산업사회의 도래, 그리고 인구고령화 등 변화하는 정책환경에 대응하여 서구 사회정책에 나타난 큰 변화를 함축하고 있는 거시적 정책지형이다. 이 모형/접근은 신자유주의가 지향하는 경제적 효율성과 기존의 사회민주주의적 복지국가가 표방했던 사회적 형평성 사이의 조화를 추구하는데, 무엇보다 인적자원에 대한 적극적 투자를 강조하며 기회의 평등 내지 생애기회의 평등과 지식기반사회의 새로운 사회적 위험들(저숙련, 저지식 등)을 극복할 수 있는 능력, 즉 ‘지속적 고용가능성’(sustainable employability)에 큰 비중을 둔다. 그런 의미에서 급여와 권리에 초점을 둔 재분배적이고 소비적인 기존의 복지국가지향과는 차이가 크다.

따라서, 사회투자적 접근의 인적자원정책 기본적 지향은 전통적 학령기교육의 틀을 넘어 유아로부터 고령에 이르는 생애주기에 걸친 교육과 훈련의 기회를 제공하는 데 큰 관심을 표명한다. 그러므로, 영․유아의 공공보육/교육, 초․중등교육, 고등교육의 기회의 확대와 질적 제고, 적극적 노동시장정책을 통한 직업훈련 기회의 강화 및 평생학습체제의 구축에 매우 적극적이다.

사회투자적 접근은 또한 교육체제와 교육과정의 ‘투자적’ 효용성에 대해 정책적 관심을 기울이며, 적정 수준의 시장경쟁원리의 도입에 관해서도 개방적 입장을 보인다. 학부모와 학생의 선택권을 확대하고 공급자(학교, 교사) 사이의 경쟁을 강화하는 일이 그 예이다. 그러나, 사회투자적 접근은 경제적 생산성과 사회정의 실천의 조화를 추구하기 때문에  기존의 사회민주주의적 복지국가보다는 투자의 생산성을 고려하는 것은 사실이다. 그러나, 그 원천적 복지와 정의 실현 의지 때문에 교육에 대한 보편적 투자와 더불어 사회적․교육적 취약자에 대한 정책적 배려에도 큰 힘을 쏟는다. 따라서, 소외계층․집단에 대한 교육기회의 확대와 교육복지서비스 제고에도 적극적이다.

사회투자적 접근은 ‘사전예방적 투자’(preventive investment)에 큰 정책적 관심을 표명하는데, 그 대표적 예가 ‘미래의 시민’인 아동에 대한 투자이다. 질 높은 보편주의적 보육, 교육과 함께 빈곤층 아동들에 대한 선별적 정책에 큰 힘을 기울인다. 지역별로 아동센터를 마련하고 지역도서관․병원․학교가 네트워크를 구성해 보육과 건강관리, 그리고 독서습관을 키워주는 영국의 “Sure Start"프로그램이 그 대표적 사례이다 (양재진, 2008). 한국의 교육복지투자우선지역 지원사업, (지역)교육안전망 사업 및 방과후학교사업 등도 비슷한 맥락이라고 볼 수 있다.

사회투자적 접근은 인적자원에 대한 투자를 단순히 인간의 물적 요인(전문적․기술적 능력)에 대한 경제적 투자로 협의적으로 이해하지 않고, 단순한 인적자본을 넘어 사회자본, 문화자본의 의미를 포함하는 통합적 능력으로 해석한다. 그런 의미에서 수월성 지향의 접근과는 본질적으로 차이가 난다.

사회투자국가와 사회투자적 접근은 시대적 변화를 수용하면서 수월성과 형평성을 아우르는 거시적 정책지형을 선사한다는 점에서 매우 유용하다. 한국적 맥락에서 그 개념과 지향을 음미할 필요가 크다.

3.1.3. 시기적 배열의 중요성

교육정책에 있어 수월성과 형평성의 조화와 균형은 시기별 배열 내지 시기별 조합에 의해서도 이룩될 수 있다고 본다. 유․초등교육으로부터 중등교육, 고등교육으로 이어지는 학교 교육과정에서 어떤 정책적 지향이 합당할까? 필자의 관점은 유․초등교육에서는 가능한 한 지식교육보다는 인성교육에 보다 큰 비중을 두고, 이에 더하여 창의력의 씨앗을 바르게 키워주면 족하다고 생각한다. 다음으로, 중․고등학교교육에서 형평성과 수월성을 조화롭게 배합하는 것이 합당하며, 대학교육에 와서는 보다 수월성에 우선적 가치를 부여해야 한다고 생각한다. 이는 교육단계, 즉 학교급마다 정책지향의 우선순위를 달리하여 전체적으로 최상의 교육적 성과를 기대하는 방식이다. 다시 말해, 학습자가 유․초등학교에서 인격의 기본적 바탕을 세우고 창의성의 샘을 발견한 후, 중등교육 과정에서 보다 대중적․보편적 교육의 틀 속에서 저마다 능력 개발에 박차를 가하다가 대학의 교육과정을 거치면서 그의 지적 능력과 총체적 경쟁력이 최고도에 이르도록 설계하고, 이를 정책적으로 지원하는 것이 마땅하다는 얘기다. 그러한 맥락에서 대학은 ‘경쟁과 자율’, ‘선택과 집중’의 기초 위에서 지식강국으로 이끌어 갈 인재양성에 진력할 수 있도록 재구조화되어야 한다. 이러한 접근은 수월성과 형평성의 비중을 시기적으로 다르게 배열하여 전체적 균형과 조화를 이루도록 정책기획을 하는 방식이다.

3.2. 수월성과 형평성의 조화를 모색한 교육 정책 사례

여기서는 수월성과 형평성을 조합하는 교육 정책 사례로 고교평준화, EBS 수능방송과 인터넷 서비스, 그리고 교육복지투자우선지역사업의 세 가지 예를 논한다. 이어 다른 정책과 연계하는 방식으로 수월성교육방안을 검토하고자 한다.

3.2.1. 고교 평준화

중등교육과정에 대한 사회적 쟁점 가운데 가장 뜨겁게 불붙는 주제가 이른바 고교평준화 문제다. 대체로 이념적 지향성이 강한 평등주의자들은 ‘어떤 경우도 평준화는 고수되어야 한다’는 입장인데 반하여, 역시 이념적 편향성이 강한 경제주의자들은 ‘평준화는 절대적으로 해제되어야 한다’는 입장을 강력하게 표명한다. 그러나, 이 모두가 이데올로기이지 실사구시에 입각한 정책적 접근이 아니다. 필자의 입장은 시종 ‘평준화는 보완, 개선되어야 한다’는 것이었다. 평준화의 기본틀을 유지하되, 그 안에서 다양화, 특성화, 자율화를 지속적으로 추구함으로써 내적 역동성과 경쟁력을 보장하자는 것이다. 수준별 이동수업, 선지원 후추첨제 도입, 학교별 교육프로그램의 다양화, 특목고 운영개선, 실업계(전문계)고교 특성화, 영재교육 프로그램의 강화 등이 주요한 보완책이다. 말하자면, 대중교육의 견실한 보편구조 위에 수월성 구조를 효과적으로 접목시키자는 접근이다. 다시 말해, 가능한한 사회통합을 해치지 않으면서 경쟁력을 키우자는 것이다.

3.2.2. EBS 수능방송과 인터넷서비스

필자가 장관으로 재직할 때인 2004년 4월 1일에 시행한 ‘EBS 수능방송․인터넷서비스’도 수월성과 형평성 모두를 고려한 정책이었다. 나라가 앞장서서 수준별․최고급 ‘수능과외’를 실시함으로써 고교 학생들의 전반적 학력 신장에 기여하려는 목적과 함께, 교육소외지역의 학생들에게 서울 강남 못지않은 교육기회를 제공하려는 형평성 차원의 정책의도도 강하게 담겨 있었다. 이 사업은 당초에 사교육비 경감대책의 일환으로 제시되었으나, 실제로 우리 사회의 e-러닝 활성화를 촉발하였고, 아울러 교육기회의 평등화에 큰 몫을 하였다.

3.2.3. 교육복지투자우선지역 지원사업

2003년부터 실시되고 있는 교육복지투자우선지역 지원사업은 기초학력이 부진한 저소득층 자녀에 대한 학교와 지역복지기관 사이의 협력에 의한 학력보충 프로그램이다. 이 프로그램은 도시 저소득층 영유아․학생의 출발점 평등을 통해 교육기회를 실질적으로 보장하기 위한 국가 차원의 사업으로서, 빈곤으로 인해 학습부진과 학교부적응을 경험하기 쉬운 이들에게 학교와 지역사회의 협조 아래에 교육―복지―문화 서비스가 통합적․유기적으로 제공된다. 이 사업은 이미 영국, 핀란드 등에서 실시되고 있는 사회투자적 접근의 전형적 예이다. 저소득층 자녀의 실질적 교육기회 제고를 위한 교육복지 프로그램이라는 점에서 기본적으로 형평성 지향의 사업이나, 교육투자의 효율성을 위하여 도시 저소득층 밀집지역에 대한 집중과 선택 방식을 취하고 있다는 점에서 경제적 효율성에 대한 고려도 함께 담겨 있다. 교육복지투자우선지역 지원사업의 성과는 장기간에 걸쳐 나타나기에 아직 성과를 논하기는 이른감이 없지 않으나, 긍정적인 평가가 우세하다(안병영, 김인희, 2009).

3.2.4. 수월성교육 활성화방안

2004년 12월 교육부는 오랜 준비 끝에 ‘수월성교육 활성화방안’을 발표했다. 실제로 그 내용은 상위 5%를 대상으로 하는 영재교육프로그램이었다. 당시 장관으로 재직하고 있던 필자는 발표에 즈음하여, “평준화의 틀을 유지하면서 잠재력이 뛰어난 학생을 골라 그 잠재력을 극대화시킨다는 뜻에서 보편성 교육과 조화를 이루는 것”이라고 설명했다. 영재교육은 자질이 뛰어난 학생을 일찍이 선발하여 그들에게 ‘맞춤식 개별화교육’을 하자는 입장으로, 전형적인 수월성 강화 프로그램이다. 교육부는 이것이 형평성 지향의 평준화교육을 깨는 것이 아니라 그를 보완하는 것이며 형평성과 수월성의 새로운 균형을 추구하는 것임을 크게 강조했다. 아울러, 수월성의 핵심은 고부가가치를 생산할 수 있는 창의성임을 역설했다.

3. 결어: 교육발전협의회의 구성을 제안하며

필자는 두 번에 걸쳐 3년 가까이 교육부 수장을 맡아보면서 한국사회의 이념적 소용돌이를 몸소 경험했다. 교육영역이 과도하게 정치화․이념화되면서 국리민복에 기여해야 할 주요 정책들은 교착상태에 빠지고, 그 수렁에서 진정한 교육개혁은 물 건너가거나 실기하는 경우가 다반사였다. 교육부총리 퇴직 얼마 후 필자가 어디에 이렇게 쓴 적이 있다. “2004년 국회 교육위원회는 약 반수의 ‘386 전사’들과 또 다른 반수의 ‘신자유주의의 기수’들이 포진하고 있었다. 중도주의자인 나는 그 가운데서 절대고독을 반추하는 때가 많았다.” (안병영, 2005)

오늘처럼 이념적 양극화가 심화된 상황에서 수월성과 형평성이 고르게 조화된 ‘아름다운’ 정책을 생산하기란 실제로 불가능하다. 주요한 교육쟁점마다 정치권, 언론, 시민사회에서 일반 국민까지 모두가 진보와 보수로 반씩 갈라져 치열한 대결양상을 보이는데 어떻게 사회적 합의를 이룰 것인가? 모두가 폐쇄회로에 갇혀 독백만을 일삼는데, 어디서 합의점을 마련할 것인가? 어디를 둘러보아도 건강한 공론형성 마당도 매체도 마땅치 않다. 따라서, 우리의 경우, 이 난국에서 벗어나기 위해서는 보수와 진보라는 도식적 이념의 대결구도를 타파하는 것이 선결과제라고 생각한다. 그러나, 그것이 실제로 가능한 일인가?

위에서 논의한대로, 교육정책은 보다 장기적 안목에서 극단을 피하면서 점진적으로 추진되어야 하며, 정책형성과정에서 정책당국자, 교육 이해당사자, 전문가, 그리고 국민 사이의 끊임없는 대화와 타협이 필요하다. 또한, 통찰력 있는 미래 조망, 이데올로기를 넘어선 실사구시의 관점, 그리고 이념적 잣대를 넘어선 개방적 접근이 필수적이다. 거듭 말하거니와, 우리가 모든 학습자, 즉 전국민의 발전 잠재력을 최대한으로 키우려고 한다면 필히 수월성과 형평성은 균형 있게 조화되어야 하며, 그러한 관점에서 영재교육과 대안교육은 보기에 따라서는 그 이념적 태생이 다를지 몰라도 모두 중요한 정책이고, 그 어느 것도 소홀히 해서는 안 된다. 오히려, 두 정책은 서로를 보완하고 거시적 정책지형을 더욱 풍요롭게 만든다.

지나친 이념화경향과 더불어 우리가 안타까워하는 것은 교육관계자 사이의 신뢰의 위기다. 정책을 형성하고 집행하는 과정에서 정부, 학부모, 교사, 학생, 교육시민사회가 서로 협력하기보다는 상호불신하고 일이 잘못되면 서로 책임을 미루기가 일쑤다. 그러다 보니, 정책은 표류하고 성과도 변변치 못하다. 정책실패는 또 다른 불신을 낳고, 불신은 다시 정책실패로 이어진다. 이런 식으로 악순환이 계속된다. 이러한 신뢰 위기를 극복하기 위해서는 함께 변하는 수밖에 없다. 정부도 변하고 학부모, 교사, 그리고 학생까지 모두 변해야 한다. 그 변화과정에서 모두가 깊숙이 대화하고 함께 고민하고 서로가 한 배를 탔다는 절절한 심정을 가슴으로 나누어야 한다. 해법은 열린 대화와 합리적 토론, 상호작용을 통한 깊은 이해, 그리고 진정어린 협력밖에 다른 길이 없다.

위에서 사례를 통하여 살펴본 대로, 정책논쟁은 쾌도난마식으로 찬․반 양 갈래로 내릴 일이 아니고 편향된 가치지향으로 일관해서도 안 된다. 개별 정책은 전체적․거시적 정책구도 속에서, 또 다른 정책과의 연관구조 속에서 수월성과 형평성의 조화를 꾀할 수 있다. 그런가 하면, 한 정책 안에서도 양자를 슬기롭게 조합할 수 있는 방식이 무수하게 존재한다. 강약을 조절할 수도 있고, 시기적으로 배열할 수도 있다.

교육레짐과 제도적 틀은 하루아침에 이루어지는 것이 아니다. 그러므로, 우리는 사회적 합의를 이루기 위하여 필요한 제도적 장치를 강구하는 것도 고려해 볼만 하다. 그런 관점에서 필자는 여러 차례 중차대한 교육쟁점을 해결하기 위해 조합주의 방식인 ‘노사정위원회’ 형식의 ‘교육발전협의회’의 제도화를 제의한 바 있다. 교육논의에서 정치와 이데올로기의 개입을 최소한으로 줄이며 사회적 합의를 구하기 위해서는, 그 사안과 관계되는 주요 이해당사자들과 전문가들이 모여 심도 있는 협의와 토론을 통하여 사회적 대타협을 이루자는 얘기다. 예컨대, 대학입시 전형의 기본틀을 만드는 경우, 이를 교육부의 전단에 맡겨서도 안 되고, 그렇다고 자율의 이름으로 각 대학에 미뤄서도 안 된다고 생각한다. 그보다는 대학, 고교, 학부모, 전문가, 시민사회 및 정부 등으로 폭넓게 구성되는 보다 중립적이고 공공성을 담보할 수 있는 사회적 협의기구에서 장기간에 걸친 ‘열린’ 토론을 통해 그 틀이 마련되는 경우, 그 방안에 대한 국민적 신뢰는 훨씬 높아지리라 생각한다.

우리의 경우, 정권이 바뀔 때마다 교육정책의 기조가 흔들리고 정책가치지향이 바뀌는 게 현실이다. 멀쩡한 정책도 전 정권이 표방했었다는 이유로 뒷전에 밀리는 경우가 허다하다. 이 소용돌이 속에서 정작 희생자는 국민이고 학생들이다. 그리고, 결국은 우리의 미래다.

사회적 갈등 해결능력이 미래경영능력이다. 갈등을 풀어야 미래가 열린다. 그리고, 그 갈등은 이념적으로, 정권적 차원에서, 그리고 정치적 묘수에 의해 풀리는 것이 아니다. 사회적 갈등은 다음 세대를 걱정하며 사회적 공공성을 추구하는 깊은 고뇌 속에서 어렵사리 도출되는 사회적 합의를 통해 본질적으로 풀어야 할 것이다.

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