<5.31 교육개혁> : 회고와 전망

Ⅰ. 5.31 교육개혁의 기본 성격

내일 모래면, 흔히 ‘5.31 교육개혁’이라고 불리는 김영삼 문민정부의 제1차 교육개혁방안(‘신교육체제’)이 발표된 지 만 20년이 된다. 이 첫 번째 교육개혁방안이 발표된 후, 2년 남짓한 기간 동안 세 번 더, 모두 4차례에 걸쳐 교육개혁 방안이 발표되었다. 120개의 정책과제로 정리된 이 엄청난 규모의 교육개혁 정책패키지는 한국교육의 기존 패러다임을 근본적으로 바꿨다.

필자는 문민정부에서 5.31 교육개혁이 가장 세차게 진행되던 시기, 즉 1995년 12월에서 1997년 8월까지, 그리고 그 후 한참 뒤 참여정부 시절인 2003년 12월부터 2005년 1일월까지 두 번 교육부 수장으로 재직했다. 따라서 문민정부 시절, 5.31 교육개혁의 정책과정에 직, 간접적으로 참여했고, 특히 정책집행과정의 책임자로서 120개 개혁정책과제 중 약 2/3를 시행에 옮겼다. 이후 참여정부에서 다시 1년 조금 넘게 교육정책을 주도하며 그간의 추이를 점검하고 이후의 방향을 세우는데 일조를 할 수 있었고, 이런 연고로 오늘 이 자리에 섰다.

5.31 교육개혁은 기존의 권위주의적 발전주의 국가의 ‘권위관계’에 기초한 위계적, 획일적, 공급자 위주의 교육체제를 자율과 경쟁, 다양화와 특성화에 기초한 수요자 중심의 열린 교육체제로 바꾸는 역사적 작업이었다. 한마디로 한국교육은 바로 이 5.31 교육개혁을 통해 ‘새 판’이 짜여졌다.

5.31 교육개혁에 대한 역사적 평가는 엇갈린다. 적지 않은 이가 문명사적 전환에 대응한 성공적인 교육개혁이라고 상찬하는가 하면, 어떤 이는 이를 신자유주의의 정화로 한국교육의 그르치게 만든 실패작이라고 폄훼하기도 한다. 그러나 어느 누구도 5.31 교육개혁의 생명력과 영향력을 과소평가하는 이는 없다.

20세기 말, 우리가 경험했던 변화의 격랑은 그 진폭이나 심도에 있어 실로 미증유의 것이었다. 세계화, 정보화, 지식경제사회화라는 이른바 문명사적 전환이 세차게 진행되었고, 특히 우리의 경우 민주화의 파고가 무척 높았다. 5.31 교육개혁은 바로 이러한 역사적, 거시적 시간에 태동되었다.

김영삼 문민정부의 교육개혁이 그 전 혹은 그 이후의 다른 교육개혁과 크게 다른 점은 1) 전체 교육체제의 구조적 개혁을 시도한 종합적 개혁방안이었다는 점, 2) 시대적 통찰력을 바탕으로 세계화를 비롯한 문명사적 전환에 대응하기 위한 국가전략적 차원에서 추진된 개혁이라는 점, 3) 정치적 정당성을 확보한 최초의 민주정부의 대통령이 주도한 ‘교육혁명’이었다는 점, 그리고 4) 대부분의 개혁정책과제들이 실제로 집행되어, 이후 한국교육의 바탕을 마련했다는 점 등이다.

5.31 교육개혁은 문민정부 이후에도 역대 정권들이 수많은 교육개혁을 추진하여 왔다, 그러나 문민정부 이후의 개혁들은 대부분 미시적 차원의 부분개혁, ‘땜질’개혁이었고, 역사적 조망이나 확고한 국정철학에 입각한 ‘큰 틀’의 개혁이 아니었다.

Ⅱ. 교육개혁위원회-청와대-교육부 간의 역동적 관계

5.31 교육개혁안의 창안과정의 주역은 당연히 대통령 직속의 자문기구인 교육개혁위원회였다. 그러나 그 과정에서 청와대와 교육부의 관여와 역할 또한 함께 논의해야 마땅하다. 따라서 3자간의 역학관계를 살펴보는 것이 교육개혁의 정책과정을 이해하는데 중요한 고리가 될 것이다.

교육개혁위원회는 대규모 개혁을 지향하므로 태생적으로 이상주의적인 경향이 강하다. 이에 반하여 교육부는 차디찬 현실과 부딪히며 개혁을 추진함으로 보다 현실주의적 성향이 강하다. 따라서 양자 간에는 기본적으로 간극이 있다. 한편 청와대는 ‘좋은 개혁안의 창안’과 ‘성공적인 집행’ 모두를 위해 교개위의 이상주의와 교육부의 현실주의 간의 중재, 조정과 조율에 힘쓰지 않으면 안 된다.

제1기 교개위(1994/2-1996/2)는 민주화 여명기에 ‘원점’에서 국민적 여망을 안고 한국 교육의 패러다임 전환을 목표로 출범했기 때문에 개혁성향이 무척 강했다. 뿐만 아니라 ‘비관료적, 비교육계, 민간중심’으로 구성되었기 때문에 기본적으로 교육관료제에 대한 불신과 비판적 성향이 매우 강했다. 따라서 교개위의 개혁방안 창안과정에서 교육부가 관여할 여지는 처음부터 협소했다. 그러나 교육부와 청와대(수석)과의 관계는 상대적으로 거리감이 적었다. 청와대는 어차피 교육비서관과 행정관들의 도움을 받아 일을 해야 하므로 상호소통 및 정보교류, 그리고 업무협조의 기회가 많았다. 따라서 양자 간의 갈등 및 긴장수위는 그리 높지 않았다.

한편 교개위와 청와대 수석간의 관계를 보면, 기본적으로는 같은 목표를 지향하는 협력관계이지만, 때때로 긴장과 갈등이 표출되었고, 특히 최상의 완성도를 지향하는 개혁방안 성안의 마지막 단계에서는 긴장의 수위가 높았다. 그러나 양자 간의 긴장과 갈등은 밖으로 크게 표출되지 않은 채 양측의 실무 전문가들 간의 집중적인 협의와 토론을 거쳐 적절히 조율되었다. 그런데 이처럼 양자가 파열음을 최소화하면서, 조심스레 부딪히는 역동적 과정 속에서 시너지 효과가 발생하였고, 개혁방안의 질적 수준은 오히려 한 단계 상승했다.

그러나 제2기 교육개혁위원회(1996/4-1998/2)의 출범 이후, 교개위와 청와대, 그리고 교육부 간의관계는 사뭇 달라졌다. 그렇게 된 데는, 무엇보다 개혁 초기의 질풍노도 시대가 지나면서 한 때 서슬이 시퍼렀던 교개위의 예기가 얼마간 무뎌졌고, 무엇보다 시간과 더불어 3자간 상호적응을 통하여 나름대로 상호교섭 패턴을 학습했기 때문으로 보인다. 또한 제1기의 치열한 ‘담론’을 통해 총론 부분의 철학적 문제는 이미 마감했고, 제2기로 미룬 난제들에 대해서도 얼마간 그 논의방향이 정리가 되었기 때문이 아닐까 한다. 또한 제2기 교개위의 주요 과제가 이미 시행단계로 접어들기 시작한 개혁사업을 교육현장에 착근시키는 것이었으므로 3자 간의 갈등요인 자체가 크게 줄었다. 이에 따라 교개위-청와대-교육부 간의 관계는 ‘긴장모드’에서 ‘협력모드’로 바뀌었다.

5.31 교육개혁의 정책과정을 보면, 그 창안과정에서 이명현과 박세일의 역할과 비중이 매우 크다. 따라서 실제로 시대적 통찰력과 국가경영에 대한 전략적 사고를 두루 갖춘 ‘경세가형’의 걸출한 두 사람이 없었다면 5.31 교육개혁의 비전과 목표, 그리고 구체적 방안의 완성도가 당시 이룩한 수준에 이르렀을까 회의하지 않을 수 없다.

Ⅲ. 5.31 교육개혁의 집행과정 분석

5.31 교육개혁에 대한 논의는 주로 정책의 창안과정에 집중되어 있다. 또 많은 이들은 정책의 집행은 ‘이미 짜여 진 정책설계도에 따라 진행되는 것’ 쯤으로 인식하는 경우가 많다.

그러나 정책집행과정은 재창조과정이다. 정책집행자는 정책생태계의 현실적 조건과 그가 가동할 수 있는 다양한 정책수단을 매개로 정책설계도를 재구조화하는 작업을 하게 된다. 그 과정에서 개혁안 특유의 이상주의를 정책생태계의 현실에 맞게 조율하고, 입법과정을 통해 법제적 형식을 갖추고, 구체적 프로그램화 과정을 거쳐 집행으로 옮긴다. 그 과정은 단순한 관리. 기술적 과정이 아니라 그 자체가 무수한 미시적 정책결정과 이해관계의 조정을 포함하는 정치과정이다. 또한 그 과정 속에는 정책집행자인 장관의 정책비전과 정책의지, 그리고 정책역량이 녹아있다. 5.31 교육개혁의 집행과정에서 두드러졌던 몇 가지 사항을 정리하면 다음과 같다.

개혁방식

주지하듯이 5.31 교육개혁은 정부주도의 ‘하향적(top down)' 개혁이었다. 대통령과 정부가 앞장서서 교육개혁위원회를 구성하였고, 이 위원회를 중심으로 창안된 개혁방안을 교육부가 집행하는 형식을 취했다. 교개위가 초당적, 비관료적 인사들로 구성되었으나, 기존의 교육적폐에 대해 적지 않은 책임을 져야하는 교육부가 개혁 집행의 당사자가 되었다는 역설도 5.31 교육개혁이 가지는 추진방식의 문제점으로 지적될 수 있다.

그러나 당시의 상황을 되돌아보면, 이 모든 것이 불가피했던 점도 받아들여야 한다. 5.31 교육개혁과 같이 종합적이고 포괄적인 대규모 개혁사업을 정부가 앞장서지 않고 성사하기는 실로 지난(至難)한 일일뿐더러, 1990년대 중반 한국사회 의 민주화․자치화 수준으로 볼 때, 상향적․협의적 개혁을 추진할 수 있는 사회제도적․의식적 전제조건이 매우 취약했다는 점도 함께 감안해야 할 것이다. 당시 우리나라에는 정부는 물론 교육계에도 관료적 권위주의의 유산이 그대로 남아있었고, 중간조직이 부재했을 뿐 아니라, ‘풀뿌리 민주주의’나 사회적 합의의 관행도 거의 경험하지 못했다. 뿐만 아니라 공공성을 추구하는 시민의식의 성숙도도 민주적 개혁을 이끌 만한 수준이 아니었다. 따라서 정부주도의 하향식 개혁은 불가피한 선택이었다.

5.31 교육개혁은 나름대로 ‘여론의 체계적 수렴을 통한 국민적 합의에 의한 개혁’(신교육체계 수립을 위한 교육개혁보고서, 1996: 26)을 추구했다. 5.31 교육개혁의 청사진을 만드는 과정에서 비교적 많은 수의 공청회, 현장방문, 토론회, 여론조사, 개혁 시안의 공개 및 언론 홍보 등을 통하여 국민적 합의와 지지를 얻으려고 노력했던 것이 사실이다. 그런가 하면, 비록 성공을 거두지는 못했으나, 초·중등 교육의 ‘풀뿌리’ 개혁을 위하여 ‘열린교육’ 운동을 지원했던 것도 사실이다. 무엇보다 학교운영위원회 제도의 조기 정착을 통해 단위학교 수준에서 합의적·협치적 학교운영을 추구했고, 이를 통한 교육개혁의 활성화를 시도했던 것도 그러한 노력의 일환이었다고 말할 수 있다. 이렇게 볼 때, 교육개혁 프로그램 자체는 자율화를 지향하고 있었으나, 자율화의 집행은 권위주의적으로 진행되는 ‘권위주의적 자율화’로 귀결될 수 밖에 없었다.

그러나 역시 큰 흐름으로 볼 때, 5.31 교육개혁은 정부주도의 하향적 개혁사업이었고 거기서 오는 적지 않은 장애요소와 실효성 차원에서의 한계가 있었던 것이 사실이다. 하향적 개혁은 개혁의 주체가 되어야 할 교사들과 학부모 등 주요 이해당사자들의 소극적 참여와 부정적 반응을 유발했고, 이는 개혁 성과에도 큰 영향을 미쳤다. 교육개혁사업 중 많은 것이 단순한 법령개정이나 기구창설, 제도변화 등 공식적 조치로 이루어지는 것이 아니라, 개혁 내용이 학습자를 비롯한 이해당사자들의 의식 속으로 스며들어 그들의 사고와 관행을 바꾸어야 진정한 성과가 나타나게 된다. 그러나 관제적 하향 개혁은 자칫 개혁의 형식화․표피화로 귀결되고 그 실질적 성과가 교육현장까지 이르지 못한다. ‘실천위주의 인성교육’, ‘자기 주도적 학습’, ‘수준별 학습’이 소기의 목표에 크게 미흡한 것이나, 학교생활기록부, 학교운영위원회 등이 초기에 큰 어려움을 겪거나 제도가 착근하는데 시간이 크게 걸린 것도 바로 그러한 이유 때문이다.

따라서 당시 5.31 교육개혁이 시도했던 관주도의 하향개혁은 불가피한 측면이 컸던 것은 인정하나, 그러한 추진방식이 갖는 태생적 한계가 있었음은 인정하지 않을 수 없다.

시간

5.31 교육개혁 방안의 창안자들은 그들이 표방했던 ‘신교육체계’ 구상이 ‘문명사적 전환’이라는 거시적․역사적 시간에 창출되었다는 점을 크게 강조한다. 즉 그것이 거시사회의 구조적 대변혁, 즉 산업사회가 지식·정보사회로 옮겨가고 세계가 지구촌화되는 전대미문의 문명사적 대전환에 대한 깊은 통찰력의 산물이라는 것이다. 다음 5.31 교육개혁의 출범 시점이 갖는 또 다른 거시적․역사적 시간의 의미는  그것이 정권차원에서 한국 민주주의의 원년인 김영삼 문민정부의 작품이라는 사실이다. 그런 맥락에서, 당시 제 1기 교개위 구성의 주역이었던 교문사회수석 김정남은 “그 때 우리는 이제 새로 시작한다는 결의가 있었다. ‘원점(原點)’이라는 의식이 우리를 지배했다”라고 술회한다. 실제로 5.31 교육개혁의 추진과정에는 한국 역사상 최초의 민주정부만이 가질 수 있는 자신감과 책임감이 충일했다.

그러나 역사적․거시적 시간은 이처럼 잘 선택되었으나, 5.31 교육개혁의 성패를 가름하는 또 하나의 시간, 즉 교육개혁의 구체적․미시적 추진기간은 너무나 짧았다. 제1기 교육개혁위원회의 출범 자체가 너무 늦었다. 교육혁명을 표방했던 문민정부는 집권 1년이 지난 1994년 2월에 교개위를 구성했고, 제1차 교육개혁방안이 비로서 세상의 빛을 보게 된 것은 그 후 1년 4개월이 지난 1995년 5월 31일이었다. 이때는 이미 문민정부가 집권 중반기에 접어드는 시간이었다. 그리고 마지막 방안인 제4차 교육개혁방안이 대통령에게 보고된 것은, 이후 다시 2년여가 지난 1997년 5월 2일이었다. 이 때는 이미 정권 말기에 접어드는 시점이었다. 몇 달 후, 대통령 선거를 통해 김대중 정권으로의 정권교체가 예정되었고, 뒤이어 이른바 IMF 금융위기가 엄습하여 나라 전체가 위기에 처하게 된다.

교육개혁방안의 추진에 필요한 구체적 시간의 개념은 당시 5.31 교육개혁 방안의 집행책임자인 교육부에게는 남다른 의미를 지녔다. 교육부는 실로 교육개혁 기간 내내 엄청난 시간의 압박을 받았다. 당연히 정권초기에 구성될 것으로 기대했던 교개위의 출범 자체가 시간적으로 너무 지연되었고, 정권의 중반 가까운 시기부터 정권말기까지 약 2년 남짓의 기간 동안 네 차례에 걸쳐 교육 전반에 걸쳐 엄청난 양의 교육개혁방안이 홍수처럼 쏟아져 나왔다. 교육부는 개혁방안들을 120개의 정책과제로 정리한 후, 그 중 적지 않은 것을 입법화하는 등 구체적 프로그램으로 만들어 세심하게 집행단계로 옮기는 과정에서, 상상을 초월하는 시간적 압박과 과중한 업무 부담을 감내하지 않을 수 없었다. 그 결정적 시기(1995. 12-1997.8)에 1년 8개월 동안 교육부 수장으로 집행과정을 지휘했던 안병영은, “시작이 1년만 빨랐으면 모든 게 훨씬 수월 했을 텐데” 라는 말을 수없이 되풀이 했다

정권은 막바지로 향하고 이미 레임덕 현상이 날이 갈수록 심화되는데, 뒤늦게 발표된 제3차, 제4차 교육개혁방안 중 많은 것을 집행단계로 옮기기에는 시간이 너무 촉박했다. 결국 교육개혁 차수별 시행과제 수와 비율을 보면, 제1차의 경우 48개 과제 모두가 시행(100%)되었는데 반해, 차수가 진행될수록 그 비율이 점차 줄어 제4차 교육개혁방안의 경우 18개 중 5개가 시행(28%)되는 데 그쳤다. 결국 문민정부 임기 중 교육개혁과제 120개 중 87개, 약 73%가 시행되고 나머지는 차기 정권으로 넘겨질 수밖에 없었다,

재원

5.31 교육개혁 이전과 이후의 대부분의 교육개혁안들 중 많은 것이 방안으로만 제시되고 집행차원으로 옮겨가지 못한 데는 재원이 확보되지 못했던 것이 중요한 원인이었다. 그런데 5.31 교육개혁의 경우, 그 주역들이 초기부터 가장 큰 관심을 기울였던 것이 재원확보 문제였다.

5.31 교육개혁의 추진 주역들은 처음부터 교육개혁의 성공여부는 교육재정의 확보 여부에 달렸다고 굳게 믿었고, 아울러 교육환경 및 교육여건을 획기적으로 개선하지 않고서는 우리 교육의 질적 발전을 기대하기 어렵다는 현실인식을 공유하고 있었다. 그리고 무엇보다 교육재정 GNP 5% 확보는 대통령의 공약사항이었다. 따라서 문민정부가 들어서자마자 교육계는 공약의 이행을 촉구하였고, 교육대통령을 표방했던 김영삼 대통령 또한 그가 약속한 교육재정 5% 확보를 통해 교육개혁에 관한 문민정부의 강력한 의지를 표현하고자 하였다.

1994년 9월 5일 첫 번째 대통령 보고 자료에서도 교육개혁 11대 과제를 제시했는데, 놀랍게도 그 첫 번째 과제가 교육재정의 확충이었다. 여기서 중앙정부의 교육예산을 GNP 5%까지 확보해야 할 필요성과 재정확충 구도 및 구체적 정책대안까지 논의하고 있다. 구체적으로 기존재원의 투자 우선순위 조정을 통해 확충하는 방안과 국민의 추가적 세부담을 통해 확충하는 방안을 제시하였고, 아울러 민간재원의 유입을 통해 확충하는 방안까지 언급하고 있다.

1995년 5월 31일 발표한 제 1차 교육개혁방안이 당초보다 늦어진 것도 재정확보 문제와 관련하여 재정경제원과 내무부 등 관련 부처와의 협의가 난항을 겪게 된 데 큰 원인이 있었다. 교육재정 GNP 5% 확보(1998년까지)가 제 1차 개혁안의 아홉 번째 과제로 제시되었다. 그런데 이때까지도 완전한 조정이 이루어지지 않아 개혁안에 구체적으로 GNP 5% 확보를 위한 세부방안을 관계부처(국무총리 행정조정실장, 재정경제원, 내무부, 교육부, 건설교통부 차관)에서 수립하여 1995년 9월까지 대통령께 보고·확정하며, 1996년도 예산부터 반영한다고 못을 박았다. 아울러 관계부처에서 논의·결정할 사항까지 명세하게 지시하고 있다. 이후 산고 끝에 1995년도 8월말 교육개혁추진위원회는 ‘교육개혁을 뒷받침하기 위한 교육재정 확보방안’을 발표하였다. 이어 정부는 발 빠르게 후속 조치로서 <교육세법>, <지방교육재정교부금법및동시행규칙>을 개정하고, <교육환경개선특별회계법>과 <학교용지확보에관한특례법>을 제정하였다.

당초 계획에 따르면, 1996년~1998년 3개년 간 총 62조 3천억 원을 교육에 투자하게 되어 있었는데, 이 중 국가와 지방자치단체가 종전 추세대로 교육에 투자하는 52조 9천억 원을 제외한 9조 4천 7백억 원이 교육개혁을 위하여 추가로 확보되는 재원이었다. 이후 1998년도까지 예산계획상 GNP 5% 확보는 달성하였으나, 실제 급작스럽게 몰아닥친 이른바 IMF 금융위기로 인한 세수부진과 지방자치단체의 협조 부족 등으로 추가 확보된 재원은 당초 계획보다 감소하였다.

교육개혁과 교육부의 변화

개혁의 청사진은 대체로 이상주의적, 근본주의적 경향이 두드러지고 현실적 타당성이 약하기 쉽다. 그런데 막상 이것을 프로그램화하고 집행해야 할 관료제는 보수적이며, 기존의 제도와 관행에 집착하는 성향이 강하다. 또한 관료들은 일상화된 업무에는 숙달이 되어있으나 그들 특유의 ‘위험 혐오증 (risk aversion)’때문에 창의성 경쟁이나 모험사업을 주도하는 일은 꺼리는 게 상례이다. 따라서 장관은 강력한 개혁적 리더십을 통하여 관료들을 독려하고, 그들에게 ‘개혁성’과 ‘창의성’, 그리고 어느 정도의 ‘모험성’을 주입시켜 보다 적극적(proactive) 인간형으로 전환시키며, 아울러 그들 특유의 절차적 합리성과 현실적 감수성 및 정밀성을 최대한 활용하여 개혁 청사진이 가진 빈틈을 메울 필요가 있다.

필자는 당시 장관으로서 교육개혁 사업의 효율적 수행을 위하여 우선 교육부의 직제를 개편했다. 1996년 7월에 단행된 직제개편은 해방 이후 50년 간 지탱해 온 교육부의 전통적 구조를 깨고, 21세기 새 지평을 여는 새로운 틀을 짜는 제도적 쇄신이었다. 그 중요내용을 살펴보면 다음과 같다.

우선 교육개혁을 겨냥한 잠정적 기구였던 교육개혁추진기획단을 폐지하고 교육개혁 관련 업무를 기획·조정하고 교육관련 지표 개발 등 중장기 교육정책개발을 효과적으로 수립·추진할 수 있도록 하기 위하여 교육정책기획실을 신설하였으며, 교육개혁이 지향하는 열린교육사회·평생학습사회의 기반 구축을 위하여 평생교육국을 신설하였고, 교육정보화 추진 및 열린 교육 지원을 위하여 교육정보관리국을 신설했다. 이 밖에도 초·중등교육 정책을 종합적·효율적으로 지원할 수 있도록 초·중등교육실을 신설하여 관련 업무를 통합·조정하였고, 유아교육과 특수교육의 정책강화를 위해서 각각 과단위인 담당관직제로 분리·확대 개편했다. 이에 따라 기구가 2실, 5국, 29과 18담당관에서 3실, 4국, 21과 24담당관으로 늘어났으며, 인원도 486명에서 507명으로 21명 늘어났다. 이 직제개편으로 ‘정책기획’이 핵심 국으로 자리를 잡았고, 5.31 교육개혁의 키워드인 ‘평생교육’, ‘교육정보’가 일약 국 차원의 부처의 중심적 자리로 승격하였다. 따라서 이 직제개편은 한 마디로 5.31 교육개혁의 효율적 수행을 겨냥한 맞춤형 조직개혁이라고 할 수 있다.

아울러 교육부는 전례 없는 대대적인 인사개혁을 통하여 교육개혁을 앞장서서 추진해야 할 과장급을 개혁지향적인 신진 관료엘리트로 대폭 충원했다. 이 인사개혁으로 그 동안 지방으로 밀려갔던 다수의 신진 기예한 행정고시 출신 관료들이 대거 중앙의 핵심부서로 충원되었다. 실제로 교육부의 경우, 오랜 동안 비(非)고시 출신 전통 관료들이 부처의 핵심부서의 대부분을 차지하고 있었고, 고시출신의 경우 상대적으로 소외되어 상당수가 지방의 주변 부서에서 근무하면서 실의·좌절에 빠지거나, 교육부에서 별로 희망이 없다고 생각해서 다른 부처로 옮겨가는 예가 적지 않았다. 그러던 중 1996년의 대규모 인사개혁은 고시출신 젊은 공무원들에게는 희망의 메시지였다. 실제로 5.31 교육개혁 과제의 프로그램화 및 집행을 위해 빼어난 기획능력과 상상력, 그리고 개혁의지와 열정을 두루 갖춘 다수의 ‘젊은 피’가 요구되었기에 이들의 충원에 대해 누구도 이의를 제기하기 어려웠다. 이러한 인사개혁으로 교육부 고위공무원의 구성 및 분포는 크게 바뀌었다.

C씨는 인터뷰에서 “내가 1986년 인사계장이 되었는데, 고시출신이 인사계장이 된 것이 20년만이라는 얘기를 들었다. 당시까지만 해도, 고시출신은 항상 뒷전으로 밀렸지. 모든 실․국에서 고시출신은 주무과장을 넘볼 수가 없었다.”라고 술회했다.

당시 교육부의 인사개혁 과정을 잠시 소개하면 다음과 같다. 1996년 1월초에 개혁적 인사를 단행하여 새로운 인사의 방향을 예고한 후, 1996년 7월 대폭적인 직제개편에 따라 교육부 역사상 유례없는 최대 규모의 인사개혁을 단행했다. 이후 1997년 1월 및 4월 소폭적인 개혁인사가 있었다. 이러한 몇 차례의 인사를 통해 외부 전문가를 영입(고등교육실장, 교육정보관리국장, 교육행정전산담당관, 교육정보자료담당관, 국제교육협력담당관)하는 한편, 젊고 유능한 인재를 과감히 발탁하여 관료조직의 활성화를 도모하고 행정의 전문성 향상을 위한 토대를 마련했다. 그 결과 직급별 평균연령이 현저히 낮아지고, 임용구분별로 행정고시 출신 공무원이 기존의 39.8%에서 53%로 크게 높아졌다. 직제개편과 인사개혁 외에 교육개혁에 필요한 일련의 법령을 제․개정하고, 대폭적인 규제개혁을 통하여 개혁사업을 위한 하부구조를 구축하였다.

그런가하면 5.31 교육개혁 과제들은 하나같이 새롭고 도전적이며, 엄청난 상상력을 요구하는 것이었다. 따라서 이들 과제들은 기존의 통상적 일상 업무와 달리 국제적 수준의 연구 및 정보 분석과 고도의 정책기획능력을 요구했다. 이에 새로운 유형의 과제들과 씨름하는 과정에서 새로 충원된 신진인력들은 점차 국제수준의 정책엘리트로 성장하게 된다. 특히 청와대 행정관으로, 혹은 교개위 사무국에 행정요원으로 파견되었거나 그 쪽의 필요에 의해 차출되었던 교육부의 서기관이나 사무관은 5.31 교육개혁이라는 미증유의 소용돌이 속에 직·간접적으로 참여하는 기회를 통하여 정보 및 기획능력, 갈등조정능력이 크게 신장되었고, 그들 중 많은 이가 훗날 교육부의 핵심 리더로 크게 성장한다. 그런데 여기서 함께 기억해야 할 것은, 당시 교육부의 중견 정책관료들 중 상당수가 이미 1980년대와 90년대에 해외 유학 프로그램을 통해 선진국에서 수학하면서 이들 나라의 교육과 교육개혁 동향에 대해 어느 정도 이해하고 있었고, 강한 혁신 마인드를 지니고 있었다는 사실이다. 따라서 그들은 5.31 교육개혁안에 대해 깊이 이해하고, 이를 실천적 정책 대안으로 발전시킬 수 있는 기본역량을 갖추고 있었다. 이후 정권변동에도 불구하고 개혁안을 지속적으로 추진하는 데에도 교육개혁에 대한 이들의 규범적 공감대와 성취의지가 큰 역할을 하였다.

당시 청와대에 행정관으로 파견되었던 김광조, 김남일, 정기오와 그들을 도왔던 김응권, 배성근, 김규태 사무관, 그리고 교개위 사무국에 파견되었던 이원근, 정일용 등은 모두 교육부의 유능한 핵심관료로 성장했다.

개혁은 거시적 수준에서는 게임 법칙의 급격한 전환인데 반해, 미시적 차원에서는 지속적 적응 내지 개선의 과정이다. 따라서 개혁의 성공적 집행을 책임지는 관료제는 개혁방안을 구체적 사례로 유연하고, 창의적으로 적용할 필요가 있다. 그러기 위해서는 관료는 그에 걸맞은 정책전문성과 정보의 양, 그리고 공공의식과 사명감으로 무장되어야 한다. 또 이들의 창조적 잠재 능력을 최대한으로 동원하기 위해서는 적절한 유인체계와 징벌체계가 필요하다(Park, 2000: 55). 5.31 교육개혁 초기에는 교육부 관료의 정책능력이 충분치 못했으나, 교육개혁이 진행되면서 매우 빠른 속도로 신장 되었다. 이에 반해 관료에 대한 새로운 유인체제나 징벌체제는 실제로 거의 제시되지 않았다. 이점은 크게 반성할 대목이다.

그러나 극히 다행스러웠던 일은, 다수의 교육부 관료들, 특히 젊은 정책관료들은 5.31 교육개혁이 가지는 역사적 사명감을 깊이 인식하고, 자부심과 열정을 가지고 이 일에 헌신적으로 투신했다는 점이다. 물론 이들이 불철주야 열심히 일한 데는 교육개혁위원회가 개혁과제의 추진일정을 앞당겨 잡고, 이를 밀어붙인 데도 원인이 있다.

교육부의 5.31 교육개혁 보정(補正)노력

‘문민정부’의 대통령자문기관인 ‘교육개혁위원회’가 내놓은 5.31 교육개혁방안들은 대체로 세계화와 신자유주의, 그리고 민주화의 영향을 크게 받았다. 이것은 당시의 시대적 상황과 정권적 특성과도 깊이 연관된다. 따라서 기존의 획일주의적이고 규제위주의 그리고 공급자 위주의 교육을 보다 자율적이며 수요자 위주의 교육으로 바꾸고, 교육과정도 보다 민주화하자는 내용이 강조되었다. 그러나 5.31 교육개혁 의 거시적 정책지형은 형평성에 비해 다분히 수월성에 편향되었고, 따라서  협력과 공존 능력의 제고 내지 교육소외의 극복과 인간화를 위한 프로그램은 상대적으로 적었다. 이에 필자는 거시적 교육정책 틀의 전체적 균형과 조화를 위해 형평성의 제고가 필요하다고 판단하고, 이를 위해 ‘교육복지’라는 불루오션을 찾아 나섰다. 그는 고심 끝에 교육부 정책관료들을 독려하여  합동연구팀을 구성, 집중적인 연구를 통해 “소외된 자와 특별한 배려가 필요한 자”를 대상으로 우리나라 최초의 ‘교육복지종합대책(1997-2000)을 수립했다.

1996년 12월에 발표된 <교육복지종합대책 1>과 이듬에 6월에 나온 <교육복지종합대책 2>에 그 내용이 담겨있다.

오늘날 ‘교육복지’라는 개념이 보편화되었으나, 당시로서는 교육부 정책 어젠다로 역사상 처음 등장한 매우 생소한 개념이었다. 당시 안병영 장관은 교육부 회의나 정책토론을 할 때 의도적으로 ‘교육복지’라는 개념을 자주 쓰고 교육복지에 대한 정책적 관심을 촉구했다. ‘교육복지종합대책(1997-2000)’에는 교육소외집단인 학교중도탈락자, 학습부진아, 특수교육과 유아교육 대상자, 그리고 귀국자녀 등에 대한 다양한 정책이 포함되어 있었다. 이후 안병영 장관은 재임기간 안에 이들 교육복지 프로그램을 통해 ‘문민정부’의 거시적 정책지형을 보정하고 전체적 균형을 잡아보려고 애썼다. 위의 대책 가운데 중도탈락자대책은 “대안학교 설립 및 운영지원대책(1997. 3)”으로 발전하면서 후에 대안학교의 제도권 진입의 계기가 되었다.

또한 안병영 장관은 1997년 8월 EBS 위성수능방송을 출범시켰다. 국가가 나서서 과외를 한다는 데 대해 적잖은 사회적 비판이 따랐으나, 그는 정부가 무상으로 양질의 수능방송을 하는 것이 사교육비 경감과 교육격차의 해소를 위해 필요하다고 생각했다. 여기에도 교육복지 차원의 고려가 크게 작용했다. EBS의 열악한 재정형편으로는 생각 할 수 없는 사업이었으나, 천신만고 끝에 교육광고 허가를 얻으면서 그 어려움을 극복했다. 위의 두 사업은 5.31 교육개혁에서 비롯된 것이 아니라, 그것을 보정하기 위해 장관이 창안·주도한 것이므로, 교육부 안에서는 장관 프로젝트로 불리기도 했다.

Ⅳ.  5.31 교육개혁의 평가

5.31 교육개혁에 대한 찬반 논쟁은 매우 치열하다. 대체로 긍정적인 관점은, 5.31 교육개혁이 한국 최초의 국가수준의 종합적인 교육청사진이라는 점, 한국의 교육문제를 역동적으로 의제화 했다는 점, 그리고 무엇보다 그것이 과거 권위주의체제에 예속되어 중앙집권적, 폐쇄적, 획일적으로 운영되던 기존의 한국교육의 틀을 투철한 미래조망을 바탕으로 혁명적으로 바꾸는 ‘패러다임적 전환’의 의미를 지닌다는 점을 높게 평가한다. 또 개혁과제의 대부분이 집행단계로 옮겨져, 한국교육에 가시적 변화를 가져 왔다는 점도 긍정적으로 평가된다.

앞장의 김영삼정권이 끝날 시점에서의 5.31 교육개혁에 대한 성과분석에서 볼 수 있듯이, 학교환경 및 여건 변화, 교육정보화에서 초기 성과가 두드러졌고, 다수 법령개정을 통해 교육의 기본틀을 미래지향적으로 재정립한 것도 높게 평가된다. 아울러 학업성취도에서도 큰 진전이 있었다.

이에 반하여 5.31 교육개혁에 대한 반대의 목소리는 대체로 문민정부 교육개혁의 기본적 논리와 이념이 ‘신자유주의’로 요약되며, 한마디로 ‘경제의 교육지배 논리’라는 점을 비판한다(김용일 2001; 주경복, 2005; 정진상, 2005, 김영석, 2007). 이들에 따르면, 5.31 교육개혁이 강조하는 ‘수요자 중심’ 교육은 한마디로 ‘소비자 주권론’인데, 그 핵심 아이디어는 학교와 교원을 교육서비스의 공급자로, 학생, 학부모, 기업을 소비자로 보는 경제적 메타포에 바탕을 두고 있다는 것이다. 문민정부 교육개혁은 바로 이러한 이론적 토대위에서 교육 공급자의 자율과 경쟁을 강조하는 각종 시장주의 정책을 의도적으로 양산했다는 것이다. 반대론자들은 신자유주의정책의 대표적 사례로 대학설립준칙주의, 국립대법인화, 특수목적고 및 자립형사립학교, 사학의 자율확대 등을 들고 있다. 5.31 교육개혁에 대한 가장 강력한 비판세력은 전교조, 민교협, 교수노조, 범국민교육연대 등이다. 이들은 문민정부의 교육개혁을 시장주의라는 단일의 이념적 잣대로 재단하여 부정적으로 평가하고, 그 성과도 ‘시행착오의 연속’, ‘열정과 실망의 악순화’, ‘일부 성공, 대부분 교착상태’ 등으로 과소평가하고 있다.

5.31 교육개혁을 성찰적․객관적으로 개관하면, 5.31 교육개혁의 주역들이 세계화라는 시대적 추세에 크게 영향을 받았고 신자유주의에 경도되었던 것은 사실이다. 그러나 이는 당시의 미래조망과 시대적 사조(思潮)와 연관하여 볼 때, ‘불가피’한 측면이 강하다. 또한 당시의 시대적 배경을 살펴보면, 5.31 교육개혁에는 세계화 못지않게 민주화의 격류가 크게 영향을 미쳤고, 정보화 및 지식사회화도 함께 작용했다. 또한 문민정부 교육개혁의 키워드였던 자율, 개방성, 다양성, 경쟁 등은 당시 이들 제반 역사적 흐름을 관통하는 공통의 핵심가치였기에 이들 현상들이 함께 작용한 다수의 개혁과제들을 단순히 신자유주의의 산물로 환원한다는 것은 무리가 있다. 예컨대 5.31 교육개혁의 핵심 과제였던 ‘학교운영위원회’나 ‘지방교육자치제 개혁’의 경우, 세계화 보다는 오히려 민주화의 영향을 더 많이 받았다. 대입개혁의 핵심과제였던 ‘종합생활기록부’ 또한 공교육정상화를 겨냥한 것이지 신자유주의와는 직접적 관련이 없다. 그런가 하면, 역시 5.31 교육개혁의 역점사업이었던 교육정보화 사업은 세계화의 흐름과 밀접히 연관되나 신자유주의 이념으로 규정할 수 있는 사안이 아니다. 실제로 문민정부의 교육개혁가들 중 누구도 극단적 신자유주의에 기울어 진 사람은 없었다. 그들은 세계화의 빛과 그림자와 신자유주의의 장․단점을 숙지하고 있었고, 그 때문에 개혁패러다임을 비교적 유연하게 구성, 해석, 운영했다

극단적 신자유주의자들은 ‘최소국가론’(minimal state)를 주창하거나 ‘국가 대 시장’의 단순 대립구도를 상정하고, 시장의 절대우위를 추구한다.

5.31 교육개혁의 창안자들은 세계화의 격랑 속에서 한국이 생존․발전하기 위해서는 국가경쟁력을 제고하는 일이 가장 시급하다는 데에 대체로 합의했고, 그 때문에 이념적으로 수월성에 정책적 역점을 두었던 것은 사실이다. 하지만 그들은 형평성의 제고나, 인성교육, 그리고 적성 및 창의성 신장에 대해서도 적지 않은 정책적 관심을 피력했다. 다만 그 개혁과제들이 우선순위에서 크게 밀렸고, 그 정책적 성과가 두드러지지 않았을 뿐이다.

인성 및 창의성교육은 실제로 학교에서 지식교육, 입시교육, 그리고 뒤에서 논의하는 ‘지위경쟁’에 밀려, 그 필요성과 인식수준에 비해 현장에서의 실천능력과 실천수준은 낮고 수사(修辭)에 그치는 경우가 많았다. 또한 인성, 창의성과 같이 인간의 내면세계와 밀접하게 연관된 항목의 경우, 이에 대한 교육투자는 항용 그 회임기간이 길며 장기에 걸친 지속적인 노력 없이는 성과를 거둘 수가 없다. 따라서 대단한 결의와 장기적 정책적 관여 없이는 그 실효성을 기대하기 어려웠다. 5.31 교육개혁은 그 종합적․포괄적 성격에도 불구하고, 상대적으로 형평성 제고와 인성. 창의성 교육에는 미흡했다.

Ⅴ.  미래 한국교육의 방향

1980년대 이후 오랫동안 많은 이들은 ‘세계화’하면 ‘무한경쟁’을 떠올리고, 시장기제의 활성화와 경쟁력 제고를 앞세우는 신자유주의적 해법에 경도되어 있었다. 5.31 교육개혁도 이러한 시대적 한계를 크게 뛰어 넘기는 어려웠다. 그러나 2008년 세계적 규모의 금융위기를 겪으면서, 점차 많은 이들이 자본주의의 한계를 극복하기 위하여 경쟁과 더불어 상생의 가치를 품에 안아야 한다는데 동의하고 있다. 리프킨이 ‘협력적 공유경제’를 대안으로 제시하고 있는 것도 바로 이러한 입장에서 비롯된 것이다. 단기적 조망이나 단기이익을 넘어 ‘지속가능성’(sustainability)의 관점에서 볼 때, 이제 우리는 ‘경쟁’을 넘어 ‘공존’과 ‘상생’의 가치를 내면화하지 않으면 안 된다. 그런 의미에서 ‘경쟁과 상생의 조화’ 내지 ‘인성교육의 강화’가 우리 교육이 지향해야 할 큰 방향이라고 본다.

같은 맥락에서 모름지기 교육정책은 정권의 수명을 넘어 장기적으로 조망, 설계, 집행되어야 하며, 그 큰 방향은 수월성과 형평성의 조화라고 생각한다. 수월성과 형평성을 함께 아우르는 거시적 정책지향의 대표적 예로 이른바 ‘사회투자국가’(social investment state) 내지 ‘사회투자적 정책접근’을 들 수 있다. 이 모평은 신자유주의가 지향하는 경제적 효율성과 기존의 사회민주적 복지국가가 표방했던 사회적 형평성 사이의 조화를 추구하는 정책노선이다. 사회투자적 접근에 입각할 때, 교육에 있어서 수월성과 형평성, 사회복지의 보편주의와 선별주의는 양자택일의 문제가 아니라, 조화와 균형, 그리고 슬기로운 조합의 문제이다. 따라서 거기에는 이념적 대결 보다 어떤 정책혼합(policy mix)이 보다 국리민복에 보다 도움이 되고, 투자효과가 있나, 그리고 더 실현가능한가에 대한 합리적 토론이 있을 뿐이다.

Ⅵ. '미래한국교육위원회‘의 창설 제의

필자가 두 번 교육부 수장을 맡으면서 겪었던 가장 큰 어려움은 교육영역에 과도하게 침투된 이념과잉이었다. 주요한 정책쟁점이 부상하면, 여야 정당은 물론 언론, 시민사회나 교육계, 그리고 일반 국민들까지도 양극으로 갈라져 치열한 이념논쟁을 벌리는 바람에 정작 정책논의는 교착상태에 빠져, 진정한 교육개혁은 물 건너가가나 실기하는 경우가 다반사였다.

따라서 나는 이번 기회에 정권의 수명을 넘어 장기적 관점에서 중요한 교육정책 및 교육문제에 대하여 사회적 합의를 구하기 위하여 가칭 <미래한국교육위원회>를 구성할 것을 제안하고자 한다. 이는 사회지도자, 교육계, 언론계, 시민사회, 학부모 등이 두루 참여하여, 미래 한국교육의 비전과 거시적 정책방향과 주요 교육개혁 과제를 논의하고 합의하는 7년 임기의 독립적, 초당파적 사회협의체다. 이 위원회의 임기는 9년 임기, 3년마다 1/3씩 교체하는 것이 어떨까 한다.

정책결정을 둘러 싼 담론은 크게 조정적 담론(cordinative discourse)와 소통적 담론(communicaive discource)으로 구분할 수 있다. 조정적 담론은 정치엘리트들 상호 간 혹은 정치엘리트와 사회집단들 간 정책을 조정할 때 나타나는 담론을 의미하며, 소통적 담론이란 정책엘리트가 국민을 대상으로 정책의 필요성과 적절성을 정당화하기 위한 담론이다. 필자는 이 협의체에서 이러한 조정적 담론과 소통적 담론이 이루어지기를 기대한다.

이 협의체를 구성하기 위한 주요한 조건은 대통령의 결단과 주요 정당 간의 초당적 합의다. 무엇보다 여기에는 나라의 백년대계를 위한 대통령의 대승적 결단이 필요하다. 초당적 지원에 대한 정치적 합의가 없으면, 이 협의체에서 합의된 정책개혁안이 입법화 단계에서 국회의 문턱을 넘지 못할 것이고 그렇게 되면 다시 교육쟁점이 이념의 소용돌이 속에 빠져 들어갈 것이므로 이는 매우 주요한 요건이다. 아울러 언론과 시민사회의 적절한 압박과 감시, 그리고 공감대 형성과 지지가 필요하다고 본다.

이 협의체가 제 몫을 하기 위해서는 구성에 있어서 내적 균형과 조화, 공동목표에 대한 합의, 관용과 상호이해, 이성적 토론문화 등이 필수적이다. 그러나 우리 사회의 만연된 '신뢰의 위기‘와 ’낮은 합의문화‘를 감안할 때, 이들 전제 들을 충족시키는 것은 실로 지난하기 짝이 없는 일이다.

그러나 이러한 난관에도 불구하고 교육개혁을 지렛대로 삼아 21세기의 새로운 한국을 건설하기 위해서는 그에 상응하는 역사적 결단과 그를 성취하기 위한 각고의 노력이 필요한 때라고 생각한다. 그런 의미에서 정권의 수명을 넘어서는 초당파적 <미래한국교육위원회(가칭)>의 창설을 강력히 제안한다.